I SAB/Wa 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku W.U. z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. pochodzącej z kolonii [...] działka nr [...], obecnie ul. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz R.G. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz R.G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R.G. pismem z 15 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku W.U. z 14 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. pochodzącej z kolonii [...] działka nr [...], obecnie ul. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W.U. wnioskiem z 14 lutego 1949 r. zwróciła się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. pochodzącej z kolonii [...] położonej przy ul. [...], działka nr [...]. S.G. pismem z 17 lipca 2014 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o rozpatrzenie wniosku W.U. z 14 lutego 1949 r. Prezydent [...] pismami z 4 marca 2015 r. i 24 marca 2015 r. zwrócił się do podległych mu jednostek organizacyjnych o wypożyczenie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości i wydanie odbitki mapy sytuacyjnej. Następnie 30 marca 2015 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o przekazanie kopii aktu notarialnego z [...] listopada 1956 r. Rep. [...]. Pismem z 17 kwietnia 2015 r. organ wezwał S.G. o nadesłanie odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po Z.G. i K.G. R.G. pismem z 29 czerwca 2017 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenia na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie. Prezydent [...] pismem z 17 stycznia 2018 r. poinformował R.G., że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym wart. 35 § 3 k.p.a. Ponadto wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2018 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania jakichkolwiek działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W związku z powyższym wniósł o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że pismem z 24 marca 2015 r. zwrócił się o wydanie odbitki mapy sytuacyjnej. Ponadto pismem z 17 stycznia 2017 r. poinformował pełnomocnika stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz poinformował o nowym terminie załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postepowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku z 14 lutego 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Powyższe skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez prawie siedemdziesiąt lat, nie zakończył sprawy. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. Organ czynności skierowane na rozpoznanie sprawy podejmował dopiero w 2015 r. (wystąpienia z 4 marca 2015 r., 24 marca 2015 r., 30 marca 2015 r. oraz z 17 kwietnia 2015 r.). Kolejną czynność w sprawie, jaką było poinformowanie pełnomocnika strony o stanie sprawy i przewidywanym terminie jej rozpoznania, organ podjął dopiero 17 stycznia 2018 r., a więc po ponad dwuletniej bezczynności, a zarazem po wniesieniu przedmiotowej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie miały miejsce bardzo długie okresy, w których organ nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego, uznając, że żądanie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uzasadnione. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że zasadne jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] złotych. W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak również obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz strony skarżącej, organ w dalszym ciągu nie podejmie skutecznych działań prowadzących do załatwienia sprawy administracyjnej. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem z 14 lutego 1949 r., a więc prawie 70 lat temu oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie, zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).