I SAB/Wa 455/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. A.C. pismem z 22 czerwca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W., w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wskazanym uprzednio wnioskiem z 4 kwietnia 2013 r. A.C. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Organ 8 kwietnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę o aktualnym stanie sprawy oraz o terminie zakończenia postępowania do 31 lipca 2013 r. Następnie Prezydent pismem z 29 kwietnia 2015 r. wezwał wnioskodawcę o nadesłanie dokumentów wskazujących właścicieli części nieruchomości lub ich następców prawnych, mapy z naniesionymi granicami działek hipotecznych oraz dokumentu potwierdzającego zmianę nazwiska M.B. na L. A.C. skierowała do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta W. sprawy z wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Powyższe postanowienie zostało doręczone Prezydentowi W.13 maja 2015 r. A.C. przy piśmie z 29 lipca 2016 r. nadesłała żądane dokumenty. Następnie pismem z 14 czerwca 2017 r. wezwała organ do wykonania postanowienia Wojewody z [...] maja 2016 r. Prezydent W. postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działek ew. nr [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...], na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. We wniesionej skardze A.C. zarzuciła Prezydentowi W. przekroczenie terminu do załatwienia sprawy i pozostawanie w bezczynności, mimo braków formalnych i merytorycznych do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniem z [...] lipca 2017 r. z urzędu zawiesił postępowanie. Zaznaczył, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresie odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość i nie wydał oczekiwanego przez skarżącą rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi, pozostawał w bezczynności gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. nie załatwił sprawy. Nie można jednak pominąć faktu wydania przez organ postanowienia z [...] lipca 2017 r. nr [...] zawieszającego postępowanie w sprawie. W związku z wydaniem przez Prezydenta przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, po wniesieniu przedmiotowej skargi - orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Skutki zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały w art. 102 i 103 k.p.a. Zgodnie z ich treścią w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nadto zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zaś zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. W czasie zawieszenia postępowania organ nie może więc podejmować żadnych czynności poza określonymi w art. 102 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co wydaje się nieuprawnione. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (punkt 2 sentencji wyroku). Jednakże, co zostało wyżej wywiedzione, w dacie złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez ponad cztery lata, nie zakończył sprawy. Po tak długim czasie uznał natomiast, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania i zawiesił przedmiotowe postępowanie. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki i to mimo tego, że okres bezczynności, podlegający ocenie, rozpoczyna się od daty wszczęcia postępowania administracyjnego, zaś kończy się w dniu jego zawieszenia. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się okresowym brakiem właściwie skoncentrowanych działań podejmowanych w sprawie, a za takie należy uznać okresy, w których Prezydent nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że bezczynność organu trwająca do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.