I SAB/Wa 455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa Asesor WSA Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W.S. i J.S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących W.S. i J.S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. S. i J. S. pismem z 21 października 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Skarżący zarzucili Ministrowi Rozwoju i Technologii naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa poprzez nierozpoznanie odwołania w terminie oraz wnieśli o zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni licząc od dnia wydania wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach spraw. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że pismem z 20 kwietnia 2021 r. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. Pismem z [...] maja 2021 r. Wojewoda [...] przesłał Ministrowi przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy. Pismem z [...] czerwca 2021 r. organ poinformował zaś pełnomocnika skarżących o przyjęciu odwołania, wskazał sygnaturę sprawy oraz wyznaczył termin jej załatwienia na dzień [...] sierpnia 2021 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie wskazał nowej daty jej załatwienia. W dniu [...] października 2021 r. wystosowane zostało ponaglenie, które pozostawione zostało bez odpowiedzi. Skarżący podkreślili, że pismem z [...] października 2021 r., a wiec 5 miesięcy po przekazaniu sprawy przez organ I instancji, Minister zwrócił się do Wojewody [...] o przesłanie całości akt sprawy. Pismem z [...] października 2021 r. organ poinformował ponadto skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. [...] listopada 2021 r. Zdaniem skarżących skarga na bezczynność organu jest więc uzasadniona. Działanie Ministra Rozwoju i Technologii stanowi jaskrawy przykład rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących terminów załatwiania spraw. Organ w sposób rażący uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadzie działania organów administracji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zasadzie praworządności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł jej oddalenie podnosząc, że pomimo, iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z art. 35 § 3 kpa, to brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania. Organ podkreślił, że obecnie prowadzonych jest ponad 2000 spraw odszkodowawczych, a referentów je prowadzących jest 13. Sprawy te mają wysoce skomplikowany charakter i konieczne jest podejmowanie wielu czynności zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i niedokumentowanych. Żadna czynność nie może zostać pominięta, co może skutkować (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 160) opóźnieniem lub niezałatwieniem sprawy w terminie wynikającym z kpa. Sprawy rozstrzygane są ponadto (co do zasady) według kolejności wpływu. W prowadzonych postępowaniach odwoławczych wpływa też duża liczba ponagleń, co w sposób znaczący uniemożliwia niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do zakończenia postępowań. Minister Rozwoju i Technologii wskazał jednocześnie, że odwołanie wpłynęło do organu 5 maja 2021 r. Pismem z [...] czerwca 2021 r. poinformowano strony o toczącym się postępowaniu i wyznaczono przewidywany termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2021 r. Następnie pismem z [...] października 2021 r. wezwano organ I instancji do przesłania całości akt i działając na podstawie art. 36 kpa, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2021 r. Akta zostały przekazane [...] października 2021 r. i po dokonaniu ich analizy, pismem z [...] października 2021 r., Minister wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W dniu [...] listopada 2021 r. wpłynęła odpowiedź biegłej, zaś [...] listopada 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał stosowne rozstrzygnięcie. Tym samym - w ocenie Ministra - nie można zarzucić organowi II instancji bezczynności i prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji z [...] marca 2021 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. Minister załatwił zatem sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Oceniając natomiast prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania decyzji z [...] listopada 2021 r. stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucili Ministrowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie W. S. i J. S. z 20 kwietnia 2021 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2021 r., przekazane przy piśmie z [...] maja 2021 r., wpłynęło do Ministra [...] maja 2021 r. Stosowna decyzja rozstrzygająca sprawę wydana została zaś [...] listopada 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając odwołanie Minister uchybił powołanym wyżej przepisom kpa określającym terminy załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że wskazywane w odpowiedzi na skargę okoliczności, tj. duża ilość spraw, stopień ich skomplikowania, czy też reorganizacja w Ministerstwie, nie usprawiedliwiają bezczynności organu. Zaistniała bezczynność - zdaniem Sądu - nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa, to organ podejmował jednak czynności w sprawie. Zauważyć trzeba, że z analizy akt wynika, że po wpłynięciu odwołania, co miało miejsce [...] maja 2021 r., organ odwoławczy pismem z [...] czerwca 2021 r. poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2021 r. Następnie pismem z [...] października 2021 r. zwrócono się do Wojewody [...] o przekazanie całości akt sprawy. Pismem z tej samej daty, z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, poinformowano strony o nowym terminie załatwienia sprawy do [...] listopada 2021 r. Z kolei pismem z [...] października 2021 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W dniu [...] listopada 2021 r. wpłynęła odpowiedź biegłej. Decyzja rozpoznająca odwołanie wydana zaś została [...] listopada 2021 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie w toku prowadzonego postępowania organ nie respektował co prawda zasady szybkości postępowania, rozpoznanie sprawy trwało pół roku. Przekroczenie terminów nie było jednak znaczące i odwołanie zostało rozpoznane. W zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu ma charakter rażący. Nie można uznać, że przedłużone trwanie postępowania spowodowane było złą wolą organu. Uwzględniono przy tym charakter przedmiotowej sprawy, a także fakt, że w sprawie wydana została decyzja. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że terminy określone w kpa nie zostały znacznie przekroczone, skarżący nie uzasadnili zaś w żaden sposób konieczności zastosowania tego szczególnego środka, którego zastosowanie – jak wskazano - stanowi uprawnienie sądu administracyjnego. Uwzględniono przy tym jest, że decyzją z [...] listopada 2021 r., mimo że z przekroczeniem terminów, Minister rozpoznał złożone przez skarżących odwołanie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.