I SAB/Wa 457/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. [...] w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 5 lutego 2013 r. o ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki położone w W. o numerach [...], [...] i [...] z obrębu [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej W. [...] w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 sierpnia 2013 r. W.[...] z siedzibą w W. (dalej: "Spółdzielnia") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 5 lutego 2013 r. o ustalenie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntu działek położonych w W. ozn. nr nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], powstałych z podziału działki nr [...], dokonanego na wniosek Spółdzielni. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] listopada 2001 r. nr [...] r., sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2012 r., Prezydent W. zatwierdził na wniosek Spółdzielni projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [....] o pow. [...] m2, w efekcie czego nieruchomość ta uległa podziałowi na 6 działek w tym: działkę nr [...] (pow. [...] m2) w liniach rozgraniczających drogi publicznej powiatowej -ul. [...], oraz działki nr [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2) – obydwie w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ul. [...]. Działka nr [...], będąca własnością W., stanowiła od 1968 r. przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni, które to prawo w odniesieniu do znajdujących się w liniach rozgraniczających dróg publicznych działek nr [...], [...] i [...] wygasło z dniem, w którym ww. decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna - stosownie do art. 98 ust. 1 zd. drugie u.g.n. W niniejszej sprawie skutek ten nastąpił z dniem 5 grudnia 2001 r. Wnioskiem z 29 listopada 2012 r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta W. z wnioskiem o uzgodnienia, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., kwoty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, podając kwotę oczekiwanego odszkodowania oraz zakreślając dwumiesięczny termin na odpowiedź władz miasta, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu, wnioskiem z 5 lutego 2013 r. Spółdzielnia wystąpiła do Prezydenta W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z utracone prawo użytkowania wieczystego. Również ten wniosek pozostał bez odpowiedzi. W tym stanie rzeczy Spółdzielnia, działając na podstawie art. 37 k.p.a., wniosła 9 kwietnia 2013 r. zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność organu. W następstwie rozpoznania tego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] uznał je za niezasadne, wskazując na niezakończonie wynikiem negatywnym przewidzianej w art. 98 ust. 3 u.g.n. procedury uzgodnienia odszkodowania w drodze negocjacji. Wojewoda powoła się także na pozytywnie zaopiniowany przez Skarbnika W. projektu zarządzenia Prezydenta W. o powołaniu komisji negocjacyjnej dla potrzeb uzgodnienia odszkodowania za działki ew. nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi, strona zakwestionowała pogląd Wojewody, że w niniejszej sprawie postępowanie uzgodnieniowe nie zostało jeszcze zakończone. W jej ocenie brak odpowiedzi Prezydenta W. na jej wniosek z 29 listopada 2012 r. w wyznaczonym dwumiesięcznym terminie jest wystarczający do uznania, iż do uzgodnienia nie doszło. Skarżąca wskazała przy tym na konieczność wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. z uwzględnieniem przepisów Konstytucji i art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wywodziła, że w sytuacji gdy wskutek wywłaszczenia pozbawiona została prawa użytkowania wieczystego to przysługuje jej prawo do słusznego odszkodowania. Przy czym to prawo musi zostać zrealizowane w taki sposób, aby nie doznała ona dodatkowego uszczerbku, polegającego na zwłoce w jego otrzymaniu. W tym stanie rzeczy wniosła ona o zobowiązania Prezydenta W. w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w sprawie nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, a to ze względu na niezakończoną procedurę uzgodnieniową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta W. przy rozpoznaniu wniosku W. S. M. o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntów działek nr [...],[...] i [...] położonych w W. w obrębie [...], powstałych z podziału działki nr [...], dokonanego na wniosek tej Spółdzielni. Zgodnie z ww. przepisem za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, przy czym przepis art. 131 u.g.n. (dotyczący możliwości przyznania nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n. w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. Przywołany art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby postępowania w sprawie odszkodowania - cywilnoprawny (w drodze negocjacji) i administracyjnoprawny (w drodze władczego rozstrzygnięcia starosty). Przy czym z konstrukcji tego przepisu wynika, że uruchomienie postępowania administracyjnego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim wyczerpaniem trybu cywilnoprawnego. Kluczowe zatem dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu administracji publicznej - a więc sytuacją w której organ ten w prawnie określonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu - jest ustalenie czy tryb uzgodnieniowy, o którym mowa ww. przepisie został wyczerpany. Artykuł 98 u.g.n., ani żaden inny przepis tej ustawy nie normuje trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju czynności. W konsekwencji to czy w konkretnej sprawie negocjacje z wynikiem negatywnym zostały przeprowadzone przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że strona pismem z 29 listopada 2012 r. wystąpiła do Prezydenta W. (jako organu wykonawczego miasta na prawach powiatu) o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaszone jej prawo użytkowania wieczystego gruntów przejętych pod poszerzenie dróg publicznych (ul. [...] i [...]), proponując wysokość tego odszkodowania oraz zakreślając dwumiesięczny termin w jakim oczekuje odpowiedzi. Bezsporne jest również, że wniosek ten pozostawiony został przez organ bez jakiejkolwiek reakcji. W takiej sytuacji uznać należy, że etap negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym z dniem bezskutecznego upływu wyznaczonego przez Spółdzielnię terminu podjęcia rokowań. Przyjęcie bowiem konstrukcji, wedle której milczenie właściwego do zapłaty odszkodowania organu na zgłoszony przez stronę wniosek oznacza brak wyczerpania trybu negocjacyjnego (a na takim stanowisku stanął Wojewoda [...] rozpoznając zażalenie Spółdzielni), jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby w istocie do pozbawienia strony możliwości skutecznego dochodzenia rekompensaty za odjęte jej prawo. W tym stanie rzeczy kolejny wniosek Spółdzielnia z 5 lutego 2013 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, z dniem jego wpływu do organu (7 lutego 2013 r.), wbrew temu co twierdzi Prezydent W. i Wojewoda [...], wszczął w tym względzie postępowanie administracyjne (por. art. 61 § 3 k.p.a.), które winno się zakończyć najpóźniej 7 kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem mimo upływy roku od złożenia ww. wniosku Prezydent W., będąc właściwym w sprawie, nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął stosownego rozstrzygnięcia. Nie dopełnił także wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku poinformowania o przyczynach zwłoki oraz dodatkowym terminie jej załatwienia. Pozostaje on zatem bez wątpienia w stanie bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Bezczynność organu zachodzi wszak – jak już wyżej zasygnalizowano- gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie , ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. To z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając dwumiesięczny termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd miał na względzie to, że w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania, zaistnienia w sprawie konieczność przeprowadzenia dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia. Z tego względu terminem w jakim możliwe jest realne zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem, a nie jak wnioskowała o to skarżąca termin jednego miesiąca. Sąd dostrzega wprawdzie, iż zasadniczą okolicznością, która spowodowała stan zwłoki w załatwieniu sprawy, była błędna ocena organu co do niezakończenia procedury negocjacyjnej (w której to ocenie mogło również utwierdzać organ stanowisko Wojewody [...]), jednakże ta okoliczność dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma doniosłego znaczenia prawnego. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę mają jedynie znaczenie przy ocenie czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Z rażącym charakterem bezczynności będziemy bowiem mieli do czynienia wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy, jest efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a nie błędnej oceny organu co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zważywszy na to, że takiej złej woli w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób organowi przypisać, brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by jego działania (a w zasadzie zaniechania) kwalifikować jako noszące znamiona rażącego naruszania prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.