I SAB/Wa 457/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa, Asesor WSA Anna Fyda-Kawula, asesor WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku T.K. o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną, położony w [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m², z obrębu [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 listopada 2021 r. T. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, oznaczony jako działka nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, położony przy ulicy [...] w [...], w dzielnicy [...], dla którego jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Skarżący zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 12 § 1, art. 35 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wskazał, że roszczenie o odszkodowanie zostało zgłoszone pismem z 15 listopada 2017 r., a organ nie załatwił sprawy przedmiotowego roszczenia w terminie prawem przewidzianym. W konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania przez organ, Skarżący wniósł zażalenie na postanowienia Prezydenta z [...] lipca 2019 r. w tym zakresie, a Wojewoda postanowieniem z 17 marca 2020 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że nawet po formalnym wszczęciu postępowania w tej sprawie, co miało miejsce 17 listopada 2020 r., Prezydent niniejszej sprawy do chwili obecnej nie załatwił, co świadczy zdaniem Skarżącego, o opieszałości organu i przewlekłym prowadzeniu postępowaniu. Skarżący wniósł zatem o: 1) zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem; 2) stwierdzenie że przewlekłość organu miała charakter rażący; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 5) oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę pismem z 6 grudnia 2021 r. Prezydent opisał dotychczasowy tok postępowania w sprawie podnosząc, że w czasie trwania postępowania w przedmiotowej sprawie podjął szereg czynności mających na celu zebranie kompletnego materiału dowodowego, a w chwili obecnej dokonuje jego analizy celem przygotowania ostatecznego projektu rozstrzygnięcia. Prezydent wyjaśnił również, że w sprawie jest gotowy operat szacunkowy dotyczący wyceny wydzielonego pod drogę gruntu, do którego nie zgłoszono uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, iż Skarżący wyczerpał wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, oznaczony jako działka nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, położony przy ulicy [...] w [...], w dzielnicy [...], dla którego jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy tym bardziej, że przynajmniej od maja 2021 r. organ dysponuje już operatem szacunkowym w zakresie określenia wartości rynkowej ww. nieruchomości sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. w dniu [...] kwietnia 2021 r. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. W okolicznościach sprawy zauważyć również należy, że Prezydent nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy określonych w k.p.a., jak i nowych terminów określanych przez niego osobiście oraz dodatkowego terminu załatwienia sprawy wskazanego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z 19 stycznia 2021 r. uznającym za uzasadnione ponaglenie Skarżącego. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Zdaniem Sądu, niezaistniały uzasadnione powody do wymierzenia organowi grzywny, jak też przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Te dodatkowe środki winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie zachodzi. Organ dysponuje już stosowaną wyceną rzeczoznawcy majątkowego przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, jak sam organ podniósł w odpowiedzi na skargę, projekt rozstrzygnięcia w sprawie jest już gotowy, co daje podstawy sądzić, że załatwienie sprawy Skarżący nastąpi w terminie wskazanym w niniejszym wyroku. W tym kontekście Sąd nie widzi potrzeby dodatkowego (finansowego) dyscyplinowania organu. Zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania wystarczające jest uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała charakter rażący. Z powyższych względów Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sadowego (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.