I SAB/Wa 46/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy Al. [...], ozn. hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. (Skarżący), reprezentowany przez adwokata M. W., pismem z 4 grudnia 2021 r. (data wpływu do Sądu 17 stycznia 2022 r.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (Prezydent) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy Al. [...], ozn. hip. [...]. W skardze wniósł o: 1) zakreślenie Prezydentowi miesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z uiszczoną opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] została objęta przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 50, poz. 279), co oznacza, że grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność m. [...] z dniem 21 grudnia 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu. W odniesieniu do ww. nieruchomości stosowny wniosek został złożony i w wyniku jego rozpoznania orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta podlegała ocenie w trybie nadzoru i decyzją z 4 listopada 2019 r. nr KOC/2037/Go/17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium) orzekło, że 1. orzeczenie administracyjne z 3 czerwca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w m [...] nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie odnoszącym się do gruntu dawnej nieruchomości przy Al. [...] oznaczonej nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...], oddanego w użytkowanie wieczyste w udziałach związanych z odrębną własność sprzedanych lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących w budynku przy Al. [...], bowiem nie można w tej części stwierdzić jego nieważności, wobec wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych; 2. stwierdzono nieważność ww. orzeczenia w pozostałym zakresie nie objętym pkt 1 niniejszej decyzji tj. w pozostałej części działki nr [...] z obrębu [...], a także w części odnoszącej się do gruntu dawnej nieruchomości przy Al. [...] oznaczonej nr hip. [...] wchodzącego obecnie w skład działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. W świetle powyższego Skarżący wskazał, że koniecznym i zasadnym aktualnie staje się ponowne rozpoznanie ww. wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pomimo jednakże upływu przeszło roku od wydania ww. decyzji Kolegium do chwili obecnej Prezydent nie wydał merytorycznej decyzji w sprawie. W takim stanie faktycznym Skarżący wystąpił z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do Kolegium, które postanowieniem z 29 grudnia 2020 r. nr KOC/5284/Go/20 uznało zażalenie na nieuzasadnione, wskazując, iż opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wynika z przyczyny niezależnej od organu tj. braku przekazania mu akt sprawy. W takim stanie faktycznym pismem z 11 lutego 2021 r. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o skierowanie pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy, co umożliwiłoby procedowanie w sprawie. Nadto pismami z 15 maja 2020 r., 20 października 2020 r. oraz z 4 listopada 2021 r. Skarżący zwracał się o podjęcie czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie. Ponadto, pismem z 4 listopada 2021 r. wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, jednakże pomimo upływu kolejnego miesiąca decyzja nie została wydana. Mając na uwadze powyższe, wobec oczywistego prowadzenia sprawy w sposób przewlekły z uchybieniem terminów na jej załatwienie, pozostawania organu w bezczynności przez kilka miesięcy, braku informowania o przyczynach uchybienia terminowi do jej załatwienia, a nadto podejmowania czynności li tylko na skutek kierowanych ponagleń w wielomiesięcznych odstępach, jak i pozostawienia wezwania złożonego w trybie art. 52 P.p.s.a. de facto bez odpowiedzi, w ocenie Skarżącego, zaszła potrzeba wystąpienia z niniejszą skargą wobec niewątpliwe naruszenia prawa przez organ. W odniesieniu do wniosku o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 1.000 złotych, Skarżący wskazał, że wniosek ten jest zasadny, gdyż jest osobą w podeszłym wieku (79 lat) i ma głębokie poczucie krzywdy wobec lekceważenia przez organ, który w istocie czynności w sprawie podejmuje w sposób incydentalny (3 pisma w okresie 1,5 roku), po skierowanych ponagleniach oraz nie informował o przyczynach zwłoki w jej rozpoznaniu ani o przewidywanym terminie jej zakończenia. W jego ocenie, przyznanie sumy pieniężnej może uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. publ. LEX nr 3205542 ), a której to nie sposób usunąć jedynie poprzez zobowiązanie organu do działania zgodnego z prawem. Przedmiotowa suma pieniężna ma zasadniczo charakter kompensacyjny, jednakże nie można tracić z pola widzenia również jej funkcji represyjno-prewencyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Prezydent wskazał, że akta przedmiotowej sprawy otrzymał od Kolegium dopiero 20 maja 2021 r. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 ww. dekretu, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 1825/2016 Prezydenta z 15 grudnia 2016 r., zmienioną zarządzeniem nr 1846/2019 Prezydenta z 13 grudnia 2019 r. Prezydent wskazał, że podjął działania zmierzające do zakończenia przedmiotowego postępowania. W tym celu zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. w W. z prośbą o przekazanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości ze wskazaniem właścicieli gruntu na dzień 21.11.1945 r., tj. dzień wejścia w życie ww. dekretu. Ponadto zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości. Termin wykonania opracowania ustalono na 12 kwietnia 2022 r. Organ wskazał przy tym że po otrzymaniu i zweryfikowaniu wskazanego opracowania geodezyjnego oraz analizie zebranego materiału dowodowego przystąpi do sporządzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zaznaczył, że Skarżący, pismem z 3 stycznia 2022 r. została poinformowany o aktualnym stanie sprawy i o tym, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 30 kwietnia 2022 r. Prezydent zaakcentował również, że postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu należą do spraw niezwykle złożonych. Ponadto wskazał, że procedowanie w sprawie w ostatnim czasie zostało dodatkowo utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r. Jednocześnie organ wniósł o odrzucenie wniesionej skargi, wskazując, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., Skarżący przed wniesieniem niniejszej skargi nie wniósł ponaglenia. W jego ocenie, w aktach przedmiotowej sprawy do dnia dzisiejszego, oprócz skargi z 4 grudnia 2021 r., nie wpłynął żaden inny środek zaskarżenia dotyczący prowadzonego przez Prezydenta postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku w trybie art. 7 ww. dekretu za nieruchomość położoną w W. przy Al. [...], ozn. hip. [...]. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć wymaga, że wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę - Skarżący wyczerpał tryb określony w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Skarżący bowiem 4 listopada 2021 r. (data nadania) wniósł do Prezydenta ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie w dniu 6 grudnia 2021 r. (data nadania), wniósł przedmiotową skargę. W piśmie tym Skarżący wskazał, że wnosi o niezwłoczne podjęcie czynności w sprawie oraz wezwał organ od usunięcia naruszenia prawa i niezwłoczne wydanie decyzji merytorycznej (ostatni akapit). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z §1a powołanego przepisu, Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, który to wniosek "odżył" na skutek częściowego stwierdzenia przez Kolegium nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...]. Z tego względu Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez Sąd, Prezydent pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku dekretowego złożonego przez byłych właścicieli nieruchomości 9 lutego 1949 r. W związku z tym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność organu – nie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ wielokrotnie zwracał się do Kolegium o zwrot akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. O wypożyczenia ww. akt własnościowych organ zwrócił się również do tutejszego Sądu, po piśmie Skarżącego z 11 lutego 2021 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że organ żądane akta własnościowe otrzymał z Kolegium dopiero 20 maja 2021 r. Orzekając o powyższym Sąd wziął również pod uwagę znaną Sądowi z urzędu ilość spraw dotyczących nieruchomości [...] objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze, m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz stopień ich skomplikowania. Jednocześnie Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie na jego rzecz od organu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. zobowiązał Prezydenta do wydania decyzji w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji). Na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, to jest łącznie zasądzając na kwotę 597 złotych Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.