I SAB/Wa 460/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku z [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r., znak: [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o którym mowa w pkt 1 wyroku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2019 r. E. B. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako organ/kolegium) w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r. znak: [...]. W skardze podniesiono, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) ponadto wnioskodawcy nie zostało doręczone zawiadomienie o nierozpoznaniu sprawy w terminie, a organ podejmował jedynie czynności pozorne, zaś stan sprawy od maja 2019 r. nie uległ zmianie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako ppsa), sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu (52 § 1 i 2 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżąca wyczerpała tok instancyjny, poprzez złożenie ponaglenia przy piśmie z [...] października 2019 r. Uprawniało to do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka wynika z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 ww. przepisu). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy czynności, do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ich nie wykonał. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1961 r. znak: [...] w zakresie w którym odmawia A. H., poprzedniczce prawnej skarżącej, prawa własności czasowej do części nieruchomości położonej przy ul. [...] wpłynął do organu [...] listopada 2014 r. Po otrzymaniu wniosku, pismami z [...] listopada 2014 r. kolegium zwróciło się do Prezydenta [...] o akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości oraz do pełnomocnika wnioskodawczyni o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie adresów pozostałych spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości. Pismem z [...] listopada 2014 r. pełnomocnik wskazał, że roszczenia do przedmiotowej nieruchomości przynależą wyłącznie wnioskodawczyni, przez co brak podstaw do udziału pozostałych spadkobierców w postępowaniu. Pismami z [...] grudnia i [...] marca 2015 r. kolegium zwróciło się o akta przedmiotowej nieruchomości do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Pismami z [...] maja 2015 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju o nadesłanie całości akt własnościowych oraz ponownie do pełnomocnika wnioskodawczyni jak w piśmie z [...] listopada 2014 r. – otrzymując taką samą odpowiedź. Po raz trzeci o całość akt własnościowych organ wystąpił pismem z [...] sierpnia 2015 r. Przy pismach z [...] sierpnia i [...] października 2015 r. kolegium wystąpiło do Prezydenta [...] o nadesłanie wypisu i wyrysu przedmiotowej nieruchomości w związku z koniecznością ustalenia stron postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie analizy geodezyjnej wskazującej obecne działki ewidencyjne w granicach przedmiotowej nieruchomości. [...] października 2016 r. organ ponownie wystąpił do Prezydenta [...] o nadesłanie wypisu przedmiotowej nieruchomości. [...] marca 2017 r. kolegium zwrócił do pełnomocnika wnioskodawczyni o podanie w terminie [...] dni stanu prawnego obecnych działek ewidencyjnych w granicach przedmiotowej nieruchomości, zaś pismem z [...] kwietnia 2017 r. dodatkowo o podanie adresów właścicieli lub użytkowników wieczystych działek ewidencyjnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] lipca 2017 r. organ poinformował pełnomocnika, że bez wskazania adresów właścicieli lub użytkowników wieczystych wskazanych działek ewidencyjnych nie jest możliwe nadanie sprawie dalszego biegu. Przy piśmie z [...] września 2017 r. organ wystąpił o ww. informacje do Prezydenta m. W. [...] października 2017 r., kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania, jednocześnie pismem z tego samego dnia zwracając się do Prezydenta [...] o podanie adresów wymienionych uczestników postępowania, a [...] marca 2018 r. o dodatkowe informacje odnośnie użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Pismami z [...] września 2018 r. kolegium wystąpiło do Urzędu Stanu Cywilnego [...] o nadesłanie aktu zgonu uczestnika postępowania Z. Z. oraz do uczestnika postępowania K. Z. o nadesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia lub postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po wymienionym. Postanowieniem z [...] października 2018 r. organ zawiesił postępowanie na podstawie art 97 § 1 pkt 4a kpa do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. kolegium uchyliło własne postanowienie z [...] października 2018 r. Z uwagi na przebieg postępowania przed organem Sąd zakwalifikował skargę jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania, a nie dzień wydania przez organ zawiadomienia o jego wszczęciu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ postanowienie o wszczęciu postępowania wydał dopiero [...] października 2017 r. a więc po 3 latach od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. Trudno zatem ustalić w jakim trybie organ podejmował czynności w sprawie. Przez ten okres organ nie informował także strony o tym kiedy ma zamiar wydać rozstrzygnięcie w sprawie, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 36 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ przekroczył terminy określone w art. 35 kpa i dotychczas nie wydał decyzji w sprawie, zaś w toku postępowania nie informował stron o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu na zakończenie postępowania. Prowadzi to do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji na podstawie art. 149 § 1 ppsa Sąd zobowiązał kolegium do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Przepis art. 149 § 1a ppsa zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W ocenie Sądu okoliczność taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącej pozostaje nierozpoznany pomimo, że wpłynął do organu ponad pięć lat temu, czynności w sprawie podejmowane były w dużych odstępach czasu i nieefektywnie, na skutek czego, pomimo tak znacznego przekroczenia terminu na rozpatrzenie sprawy, wciąż nie doszło do wydania decyzji. Skarżąca wniosła ponadto o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Organ prowadząc postępowanie podejmował czynności zmierzające do wydania decyzji i ustalił - choć z opóźnieniem - krąg stron postępowania. Ostatnią odnotowaną czynnością w sprawie jest wydanie postanowienia z [...] listopada 2019 r. - uchylającego wcześniejsze postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powyższe okoliczności wskazują, że czynności w sprawie są podejmowane, co nie pozwala przyjąć, że nałożenia dodatkowych sankcji postępowanie nie zostanie zakończone. Należy też zauważyć, że sprawa ma skomplikowany i rozbudowany charakter, obecnie w postępowaniu występuje 291 uczestników. Może to częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów ustawowych. Mając to na uwadze w ocenie Sądu nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie przedwczesne i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz 17 zł uiszczone tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.