I SAB/Wa 462/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. R. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. R. (dalej: skarżący) pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania przedmiotowego wniosku, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." oraz o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W wyniku wniesionego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany, że ze względu na złożony charakter postępowania oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań, a także konieczność zlecenia uprawnionemu geodecie opracowania, mającego na celu ustalenie powierzchni przedmiotowej nieruchomości zajętej pod inwestycję, nie było możliwe rozpoznanie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], ozn. hip. [...] nie został rozpoznany przez organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jednak w wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Akta sprawy wraz z ww. decyzją wpłynęły do Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2010 r. Pismami z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącego, że wszczęte postępowanie o przyznanie odszkodowania będzie kontynuowane po zakończeniu postępowania z wniosku J.R. przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W wyniku wniesionego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Prezydent [...] zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] w [...] o nadesłanie informacji niezbędnych do wydania końcowego rozstrzygnięcia odszkodowawczego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącego, że podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W ocenie Sądu opisane wyżej działania organu potwierdzają, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie przewlekle. Sąd uznał również, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, iż prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Po pierwsze, nawet uwzględniając czas trwania postępowania (ok. 10 lat) jest oczywiste, że sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość nie powinna trwać tak długo. Po drugie, trudno taką sprawę uznać za skomplikowaną. Jeżeli w sprawie nie występują problemy z ustaleniem osób uprawnionych, to rozstrzygnięcie – w jego warstwie faktycznej - opiera się przede wszystkim na jednym dowodzie w postaci operatu szacunkowego. Po trzecie, w sprawie nie zaszły jakiekolwiek niezależne od organu okoliczności uzasadniające tak długie prowadzenie postępowania. Godzi się podkreślić, że Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę nie podjął nawet próby wskazania, że takie okoliczności – w jego ocenie – miały miejsce w niniejszej sprawie. Po czwarte, w sprawie stwierdzono długotrwałe okresy niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Reasumując, stan przewlekłości w niniejszej sprawie jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i standardami wynikającymi z prawa do dobrej administracji. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z długotrwałą bezczynnością Prezydenta, Sąd uznał za zasadne zastosowanie środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci przyznana od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. Sąd uznał za adekwatną w okolicznościach sprawy sumę pieniężną w wysokości 1000 zł, oddalając przy tym wniosek o wymierzenie organowi grzywny określonej na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. W ocenie Sądu wystarczającym środkiem dyscyplinująco-represyjnym wobec organu było przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. w ww. wysokości. Sąd miał przy tym na uwadze charakter przedmiotowej sprawy, wymagający gromadzenia szeregu materiałów koniecznych do określenia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku), art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) i art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 (pkt 5 wyroku) niniejszej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804).