I SAB/Wa 464/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S., E. S. i I. S. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania B. S., E. S. i I. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. S., E. S. i I. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. [...] (dalej jako: skarżące) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. stwierdzającej, że nieruchomość ziemska pn. [...] położona w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], oznaczona według ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...] o łącznej powierzchni [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 12 kpa polegające na dopuszczeniu się przez organ bezczynności i znaczne przekroczenie przez organ terminów na rozpatrzenie sprawy, wynikających z powyższego przepisu, mimo skierowania przez skarżących wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. W tej sytuacji skarżące wniosły o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości, przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania, wskazał, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu w związku ze stawianymi w przeszłości pod adresem Ministra zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Minister podkreślił, że reguła ta jest ściśle przestrzegana. Minister zaznaczył, że w dniu wpłynięcia odwołania skarżących, tj. 10 października 2016 r. w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi ilość spraw oczekujących na załatwienie wynosiła 593, tj. m.in. wniosków, odwołań oraz postępowań wszczętych z urzędu. Natomiast na dzień wpływu skargi, tj. 11 lipca 2017 r. liczba nie rozpoznanych spraw mających wcześniejszą datę wpływu od odwołania skarżących wynosiła ok. 440. Zatem, w ocenie organu, wymieniona liczba nierozpoznanych spraw (na dzień wpłynięcia skargi), które mają wcześniejszą datę wpływu niż złożone odwołanie, uzasadnia przedłużenie czasu rozpoznania sprawy. Minister podniósł również, że na terminy rozpatrywania spraw mają wpływ wszystkie okoliczności danej sprawy, czy spraw danego rodzaju. Rozsądny termin rozpatrzenia sprawy uzależniony jest od następujących kryteriów: złożoności sprawy, postępowania skarżących oraz znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżących. Spośród wymienionych kryteriów najistotniejszym jest znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżących. Minister zauważył, że sprawy rozpoznawane w Wydziale Rewindykacji, to bardzo często postępowania rewindykacyjne, które wymagają przeprowadzenia dokładnego oraz rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych, co ma wpływ na termin i szybkość załatwienia tych sprawy. Dlatego nie ma możliwości przyspieszenia rozpatrywania spraw z tego zakresu i nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym art. 12 kpa. Minister przyznał, że rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie spraw, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, to jednak należy mieć na względzie publiczny charakter Ministerstwa jako organu wspierającego Ministra w wykonywaniu jego zadań. Organ wskazał, że kolejną przyczynę przedłużania terminu rozpatrzenia sprawy stanowią trudności w swobodnym doborze wielkości kadry do ilości pracy i zadań. Taki sposób organizacji pracy powoduje, że nie jest możliwe czasowe zatrudnianie dodatkowych pracowników w celu zmniejszenia opóźnień w realizacji zadań, a co za tym idzie zminimalizowania negatywnych skutków ponoszonych przez odbiorców usług administracji państwowej. Tym samym, zdaniem Ministra, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania skarżących przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut bezczynności organu niezasadnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Jak wynika z akt sprawy odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. wpłynęło do organu w dniu 10 października 2016 r. Od tej daty rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy. Pomimo jego upływu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakończył postępowania w sprawie. Również na dzień orzekania przez Sąd brak było decyzji merytorycznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem go przez Sąd do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający i daje organowi realną możliwość rozpatrzenia odwołania. Analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania odwoławczego jedynymi czynnościami organu były dwa pisma, którymi zawiadamiał strony postępowania o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy, powołując się na dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu (pisma z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r.). Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), jak również zasady stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 7 i art. 8 kpa). Stwierdzona bezczynność miała przy tym, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad rocznego okresu zaniechania rozpatrzenia odwołania. Takiego usprawiedliwienia nie może stanowić rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu, czy braki kadrowe organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że od zarzutu rażącej bezczynności nie uwalniają organu także względy kadrowe i organizacyjne związane z dużą ilością spraw napływających do organu. Są to bowiem argumenty natury praktycznej, zaś obowiązujący stan prawny nie łączy z nimi żadnych skutków prawnych i nie pozwala usprawiedliwić prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów ustawowych (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1560/16, i I OSK 1562/17, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem niezałatwienie sprawy dotyczącej rozpatrzenia odwołania w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej – w terminie jednego miesiąca, jest konsekwencją zawinionej opieszałości organu, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie bezczynność należało zakwalifikować jako rażącą. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa jest obecnie wystarczającą sankcją mającą na celu zdyscyplinowanie organu do wydania decyzji. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z powyższych względów w pkt 1 i 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., w pkt 3 - na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.