I SAB/Wa 465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku D. B. z dnia [...] grudnia 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej D. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2019 r. D. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu jej wniosku o ustanowienie w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n." prawa użytkowania wieczystego od objętego działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) gruntu zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn dawnym nr hip. [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest w trybie art. 214 u.g.n. postępowanie w zwrotu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], zainicjowanej złożonym na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przez D. B.(następcę prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości) wnioskiem z [...] grudnia 1988 r. Nieruchomość ta, oznaczona jako działka nr [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, którego druga część usytuowana jest na nieruchomości sąsiedniej, ozn. jako działka nr [...] (dawny hip. nr [...]), adres ul. [...]. W odniesieniu do gruntu działki nr [...], w następstwie rozpoznania wniosku wyżej wymienionej, złożonego również [...] grudnia 1988 r., Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2000 r. orzekł o ustanowieniu na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego oraz zwrocie budynku. Pismem z [...] stycznia 2008 r. skarżąca ponowiła wniosek o zwrot nieruchomości przy ul. [...], a następnie pismem z [...] listopada 2016 r. wystąpiła o rozpoznanie go z uwzględnieniem znowelizowanego ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1271) brzmienia art. 214 u.g.n. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca pismem z [...] grudnia 2018 r. wniosła w trybie art. 37 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] ponaglenie. Uznając je za zasadne, postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Nr [...], Kolegium wyznaczyło Prezydentowi [...] dodatkowy termin zakończenia postępowania do [...] kwietnia 2019 r. Termin ów upłynął bezskutecznie, w związku z czym wniosła ona wskazaną na wstępie skargę, w której żądała: zobowiązania Prezydentowi [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dnia od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce krajowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podnosiła, że po jej wystąpieniu do organu w 2016 r., przez 14 miesięcy nie otrzymywała jakiejkolwiek odpowiedzi z jego strony i dopiero 3 marca 2018 r. otrzymała informację o wystąpieniu przezeń do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] o aktualne informacje o budynku; do Ministerstwa Finansów o wyjaśnienie czy nieruchomość objęte jest umowami indemnizacyjnymi oraz do niej o przedłożenie dokumentu potwierdzającego kto był przedwojennym właścicielem nieruchomości. Zwracała przy tym uwagę, że dokumenty o które wnioskował do niej organ przedłożyła [...] maja 2018 r., natomiast oczekiwanie na wyjaśnienie kwestii objęcia nieruchomości układami indemnizacyjnymi straciło na znaczeniu wobec opublikowania przez resort finansów w Monitorze Polskim z 28 września 2018 r., pod poz. 924 obwieszczenia w sprawie wykazów przedwojennych nieruchomości objętych tymi umowami. Pomimo z kolei upływu sześciu miesięcy od końca terminu wyznaczonego przez Kolegium, nadal w sprawie nie ma żadnego postępu. Z tych względów zarzucała Prezydentowi [...] rażącą bezczynność oraz oczywiste lekceważenie jej wniosku i brak woli załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na bardzo dużą ilość korespondencji w sprawach zwrotowych i odszkodowawczych wpływających do Biura Spraw Dekretowych, ich wagę oraz stopień skomplikowania, co rzutuje na długotrwałość ich procedowania. Zwracał nadto uwagę, że w budynku posadowionym na gruncie znajduje się 6 lokali mieszkalnych oraz lokale użytkowe. Ze względu zatem na sytuację prawną lokatorów go zamieszkujących niezbędne jest zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego. Wskazywał także na zwrócenie się do Biura Prawnego Urzędu [...] z prośbą o wystąpienie do właściwego Sądu z prośbą o zmianę prawomocnego postanowienia spadkowego [...], gdyż możliwym jest, że spadek po dawnym właścicielu (Z. B.) w całości nabył Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot nieruchomości przy [...] w [...], choć nie wszystkie sformułowane w niej żądania zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz.2325, dalej: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), a także zobowiązane są - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niespornym pozostaje bowiem, że wniosek z [...] grudnia 1988 r. o zwrot nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], do chwili obecnej nie został merytorycznie rozpoznany. Przy czym, co należy podkreślić, to ten wniosek, a nie ponowione w 2008 r i 2016 żądanie, z dniem wpływu do organu, inicjował postępowanie administracyjne w sprawie (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Późniejsze pisma strony, mogą w takim układzie być traktowane wyłącznie jako składane w jego toku. To zaś oznacza, że od przeszło 30 lat organ pozostaje w stanie zwłoki. Co istotne, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości do roku 2008 (w którym skarżąca ponowiła żądanie) w istocie nie podejmował on jakichkolwiek działań ukierunkowanych na jej załatwienie. Jedyny zaś ślad jego aktywności z tego okresu ogranicza się bowiem do udzielenia stronie odpowiedzi na złożone w związku z bezczynnością zażalenie (vide pismo z [...] października 1991 r. nr [...]). Przyjmując nawet, że wówczas prowadzone postępowanie skoncentrowane było na załatwieniu odrębnego żądania skarżącej (którego w aktach brak) dotyczącego sąsiedniej nieruchomości (przy ul. [...]), to w sytuacji, gdy to zostało załatwione już w 2000 r. (decyzją z [...] lutego 2000 nr [...]), trudno uznać tę okoliczność za usprawiedliwiającą kolejną kilkunastoletnią opieszałość mającą miejsce po tej dacie. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że bezpośrednio po powieleniu w 2008 r. żądania zwrotu nieruchomości przy ul. [...], organ ograniczył swoje czynności wyłączenie do wystąpienia o akta własnościowe (pismem z [...] lutego 2008 r.), a kolejny ślad jego aktywności miał miejsce dopiero dziesięć lat później, kiedy wystąpił: do Ministerstwa Finansów o informację dotyczące ewentualnego objęcia nieruchomości umowami indemnizacyjnymi; Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] o informacje dotyczące budynku znajdującego się na gruncie; a także do strony z żądaniem uzupełnienia dokumentów o zaświadczenie potwierdzające kto był przedwojennym właścicielem nieruchomości (vide pisma z [...] marca 2018 r. nr [...]). Brak podejmowania przez tak znaczny okres czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Przyczyn zwłoki nie może w tym przypadku usprawiedliwiać podnoszona w odpowiedzi na skargę znaczna ilość korespondencji w sprawach zwrotowych i odszkodowawczych wpływających do komórki organizacyjnej Urzędu m.st. Warszawy, bezpośrednio procedującej sprawę. Podobnie zwłoki tej nie można tłumaczyć podnoszonymi obecnie wątpliwościami co do prawidłowości postępowania spadkowego po były właścicielu nieruchomości i wydanego w nim postanowienia sądu o nabyciu spadku. To zresztą, dopóki nie zostanie wzruszone we właściwej ku temu procedurze, winno być przez organ respektowane. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także sklasyfikowania jej jako rażąco naruszającej prawa. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej do przyznanie na jej rzecz od Prezydenta [...], na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Nie można bowiem tracić z pola widzenie, że poza represyjną i prewencyjną funkcją tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16, lex nr 2298889; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, lex nr 2376509;). A skoro tak, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. Wyznaczając natomiast termin w jaki organ winien sprawę załatwić, Sąd wziął pod uwagę skomplikowaną materię sprawy w jakiej Prezydent [...] będzie orzekał, jak też ewentualną konieczność uzupełnia materiału dowodowego (w przypadku uwzględnienia żądania strony) o wycenę nieruchomości. W związku z czym uznał, że rozsądnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania przy uwzględnieniu tych uwarunkowań jest termin dwóch miesięcy, którego bieg rozpocznie się od daty zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 286 § 2 p.p.s.a.), a nie jak chciała tego skarżąca miesięczny, którego dochowanie byłoby nierealne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku, Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 powołanej ustawy.