I SAB/Wa 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. U. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 11 września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2002 r., nr GG.VI.TT.7720/131/2000/02 w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. U. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. U., P. R. oraz D. U. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2002 r., nr akt: GG.VI.TT.7720/131/2000/02 dotyczącej nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe P. w W. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Z. Skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 61 § 4 kpa. Wnieśli o: zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, dokonania kontroli przewlekłości postępowań administracyjnych, których dotyczy skarga, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że 15 września 2014 r. wpłynął do Ministra wniosek H. i A. U. z 11 września 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2002 r. Wskazując na treść art. 35 kpa skarżący zarzucili, że termin na rozpoznanie wniosku wynosi miesiąc, a w sprawach szczególnie skomplikowanych dwa miesiące. Organ pozostaje więc w zwłoce co najmniej od 15 listopada 2014 r. Długotrwałość tej zwłoki sprawia, że naruszenie dyspozycji art. 35 § 3 kpa jest rażące. Skarżący podali, że w związku z bezczynnością organu przedkładali nowe dowody na poparcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Miało to miejsce przy pismach z 1 i 2 października 2014 r., 27 kwietnia 2014 r., 23 kwietnia 2015 r. i 1 lipca 2015 r. Przyjmując najbardziej korzystną dla organu wykładnię zgodnie, z którą ww. pisma stron stanowiły "uzupełnienie" pierwotnych wniosków, termin na wydanie decyzji w sprawie upłynął 1 sierpnia 2015 r., a najpóźniej 1 września 2015 r. Skarżący zarzucili, że organ ani razu nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa. Stanowi to rażące naruszenie prawa. Skarżący podali, że śmierć strony postępowania - H. U. nie stanowiła przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy. Jak bowiem wynika z zestawienia dat, okoliczność ta nie stała na przeszkodzie do wydania decyzji przed [...] listopada 2014 r. (data zgonu H. U.). Poza tym nie zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania, mimo powiadomienia organu pismem 13 listopada 2014 r. o śmierci H. U. Pismem z 9 kwietnia 2015 r., doręczonym organowi 13 kwietnia 2015 r. zostali wskazani następcy prawni H. U. w osobach P. R. i D. U. Tym samym od daty wskazania następców prawnych nie było przeszkód do zakończenia postępowania. Skarżący zarzucili, że organ nie powiadomił o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami, w szczególności użytkowników wieczystych gruntów objętych decyzjami. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pismem z 22 września 2014 r., zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o nadesłanie akt sprawy. W załączeniu do pism z 1 października 2014 r. oraz 2 października 2014 r. pełnomocnik skarżących przedłożył kserokopie wniosku A. U. z 8 sierpnia 1994 r. dotyczącego zwrotu majątków położonych w S. i T. oraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wniosku H. U. z 15 grudnia 1992 r. dotyczącego reprywatyzacji majątku. Pismem z 13 listopada 2014 r. pełnomocnik poinformował Ministra, że H. U. zmarł [...] listopada 2014 r. w USA. Organ pismem z 2 grudnia 2014 r. zwrócił się do pełnomocnika o wskazanie następców prawnych po zmarłym oraz o przesłanie ich aktualnych adresów zamieszkania, jak również złożenia dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po H. U., względnie informacji, iż następstwo prawne nie zostało do chwili obecnej potwierdzone. Pismem z 11 grudnia 2014 r. pełnomocnik poinformował Ministra, że postępowanie spadkowe po H. U. nie zostało przeprowadzone. Następnie przy piśmie z 9 kwietnia 2015 r. przesłał orzeczenie wskazujące spadkobierców po H. U. w osobach: P. R. oraz D. U. Pismami z 23 kwietnia 2015 r. i z 27 kwietnia 2015 r., pełnomocnik uzupełnił swój wniosek z 11 września 2014 r. W dniu 1 lipca 2015 r. do organu przekazana została opinia geodezyjna wskazująca, w ocenie skarżących, że decyzja uwłaszczeniowa objęła grunt większy niż przekazany w zarząd przedsiębiorstwa państwowego. Pismem z 4 grudnia 2015 r. pełnomocnik wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu w terminie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2002 r. Do wezwania załączona została kopia prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...] uznającego na obszarze Polski orzeczenie Sądu Okręgowego dla Hrabstwa P. Organ wskazał, że brak załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 37 kpa spowodowany jest wyjątkowo skomplikowanym i złożonym jej charakterem. Wynika to w szczególności z wątpliwości, których nie rozwiewa uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2002 r., sygn. akt I SA 577/01, w kwestii na podstawie jakich przepisów działki nr [...], nr [...] i nr [...] przeszły na własność Skarbu Państwa, co w konsekwencji przełoży się na ustalenie, czy skarżący posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że do chwili wpłynięcia wezwania, tj. do 8 grudnia 2015 r. nie miał ustalonych następców prawnych wnioskodawcy niniejszego postępowania, a tym samym ustalonego kręgu stron postępowania. Minister zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o udzielenie informacji czy w stosunku do przedmiotowych działek toczy się obecnie postępowanie zwrotowe, a także o ustosunkowanie się do wniosków A. U. z 8 sierpnia 1994 r., a także H. U. z 15 grudnia 1992 r. Organ wyjaśnił, że na brak rozpoznania wniosku w terminie miała również wpływ bardzo duża ilość spraw, które wpłynęły do organu, dotyczących zarówno uwłaszczeń osób prawnych, jak i regulacji stanów prawnych gruntów znajdujących się w pasie dróg publicznych. Ponadto na możliwość podjęcia skutecznych działań w sprawie wpływ miały również przekształcenia strukturalne Ministerstwa. Sąd odrzucił skargę D. U. Po wniesieniu skargi zmarła A. U. Wobec tego Sąd zawiesił postępowanie sądowe. Postanowieniem z 14 kwietnia 2022 r. Sąd umorzył, na postawie art. 130 § 1 pkt 3 ppsa, zwieszone postępowanie ze skargi A. U. i podjął zawieszone postępowanie ze skargi P. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność występuje wówczas, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania, przy czym poza oceną Sądu postaje okres, w jakim było zawieszone postępowanie sądowe. Jak wynika z akt sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie został rozpoznany. Nierozpoznanie wniosku skutkuje więc zobowiązaniem organu do jego rozpatrzenia w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt pismem z 2 grudnia 2014 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącej do wskazania następców prawnych po zmarłym H. U. Na wskazanie (orzeczeniem Sądu) następców prawnych oczekiwał ponad rok, nie zawieszając postępowania. Pomimo wskazania następców prawnych przy piśmie z 4 grudnia 2015 r. organ nie podjął czynności w sprawie. Nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Kolejną czynność podjął dopiero po złożeniu skargi na bezczynność, zwracając się pismem z 16 stycznia 2016 r. do Starosty Powiatowego w Z. o udzielenie informacji, czy wobec spornych działek toczy się postępowanie zwrotowe. Oznacza to, że organ przez ponad rok - do daty wniesienia skargi, a następnie do zawieszenia postępowania sądowego (postanowieniem z 22 lipca 2016 r.), a potem po jego podjęciu pozostaje w bezczynności. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 12, art. 35 § 3 kpa. Sygnalizowane przez Ministra w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe) nie miały znaczenia dla oceny zasadności skargi w zakresie samego stwierdzenia przez Sąd, czy organ jest w niniejszej sprawie bezczynny i jaki ta bezczynność ma charakter. Takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość wpływających spraw, reorganizacja nie podlegały kontroli sądu w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Z kolei nawet skomplikowany charakter sprawy, kwestia badania legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie może uzasadniać tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Z akt sprawy nie wynikają powody dla których zwłokę tę można by usprawiedliwić. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 149 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji uzasadnione jest treścią art. 149 § 1a ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składają się wpis od wniesionej skargi i koszty zastępstwa procesowego.