I SAB/Wa 470/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania M. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]- w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M. J. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia, że nieruchomość [...]. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji w dniu 3 lipca 2014 r.) M. J. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismami z dnia 28 lipca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do [...] o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących przejęcia opisanej nieruchomości ziemskiej. Pismem z dnia 29 lipca 2014 r. organ poinformował M. J., że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 września 2014 r. Pismem z dnia 25 września 2014 r. organ poinformował M. J., że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 listopada 2014 r. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. organ zwrócił się do [...] o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości ziemskiej. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. organ poinformował M. J., że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 stycznia 2015 r. Następnie, pismem z dnia 30 stycznia 2015 r., organ poinformował odwołującą się, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 marca 2015 r. Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. M. J. wystąpiła do Ministra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o niezwłoczne rozpoznanie odwołania i wydania decyzji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. organ poinformował M. J., że rozpatrzenie odwołania nastąpi w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., zaś przesunięcie jego uzasadnił koniecznością kompletowania materiału dowodowego. M. J., reprezentowana przez r. pr. K. K., pismem z dnia 25 maja 2015 r., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Podniosła, że organ nie rozpoznał odwołania od prawie roku od jego wniesienia, przy czym pięciokrotnie przesuwał termin wydania w sprawie decyzji. Jednocześnie, organ kierując do strony koleje pisma z wyznaczeniem dodatkowego terminu na wydanie decyzji nie podejmował, w okresie pomiędzy tymi pismami, żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej działanie organu ma charakter jedynie pozorny zmierzający do obejścia prawa. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że dopuszczalne jest rozpoznanie odwołania w terminie późniejszym niż określony w art. 35 § 3 k.p.a., jeżeli przyczyna zwłoki jest obiektywnie uzasadniona przy jednoczesnym zachowaniu wytycznych z art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślił również, iż sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu, a do załatwienia w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju pozostało ok. 435 spraw zaległych, wcześniejszych niż odwołanie skarżącej. Dlatego, uwzględniając znaczny napływ nowych podań i obsadę kadrową Wydziału, stosowanie sygnalizacji z art. 36 k.p.a. pozostaje koniecznością. Rozpatrzenie odwołania skarżącej nastąpi do końca 2015 r. Pismami z dnia 19 czerwca 2015 r. Minister wystąpił do Urzędu [...] o przekazanie kopii wszelkich dokumentów dotyczących przejęcia opisanej nieruchomości ziemskiej oraz o pomoc w identyfikacji obecnych działek, które wchodzą w skład części dawnej działki nr [...], na której [...]. Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. organ poinformował M. J.o aktualnym stanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej "k.p.a.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z kolei, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania M. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Przedmiotowe odwołanie wpłynęło do Ministra (jak wskazano w odpowiedzi na skargę) w dniu 4 lipca 2014 r. i od tego momentu rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem, pomimo upływu ponad roku od złożenia przez skarżącą opisanego odwołania, Minister nie zakończył postępowania zainicjowanego tym odwołaniem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia opisanego odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia odwołania jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zastosował się do terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 k.p.a., jak również nie dotrzymał terminów wyznaczanych przez siebie w kolejnych pismach do strony. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że pismem z dnia 29 lipca 2014 r. Minister poinformował skarżącą o zakończeniu sprawy do dnia 30 września 2014 r., a od sierpnia 2014 r. do końca listopada 2014 r. nie dokonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania odwołania. Przy czym, kolejnym pismem z dnia 25 września 2014 r. organ poinformował stronę, iż rozpoznanie odwołania nastąpi do dnia 30 listopada 2014 r. Następnie, w dniu 21 listopada 2014 r. Minister zwrócił się o informacje w sprawie do [...], a w dniu 30 stycznia 2015 r. wystosował do strony pismo informujące o rozpatrzeniu odwołania w terminie do dnia 31 marca 2015 r. Powyżej wskazane terminy zakończenia sprawy nie zostały przez organ dochowane. Jednocześnie, od końca stycznia 2015 r. do połowy czerwca 2015 r. organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie – wskazując stronie jedynie pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r., iż rozpoznanie odwodnia nastąpi do dnia 31 grudnia 2015 r. Powyższe obrazuje podejście Ministra do konieczności niezwłocznego zakończenia postępowania. Ponadto, podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ ww. wcześniejszymi pismami, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Zatem, podkreślić należy, że stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 12 oraz 35 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 5