I SAB/Wa 470/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku jej poprzednika prawnego (Z. S.A.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...], odmawiającego Spółce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...],[...],[...], zmodyfikowanego wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie, że ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. W skardze skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra do merytorycznego rozpoznania ww. wniosku, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływana dalej: "Ppsa", że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa; 4. zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 Ppsa. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. jej poprzednik prawny wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...],[...] i [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wniosek został zmodyfikowany w taki sposób, o stwierdzenie, iż ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Pismem z dnia [...] października 2013 r. poprzednik skarżącej wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] października 2015 r. swój udział w charakterze strony zgłosiła skarżąca spółka. Pismem z [...] lutego 2016 r. E. ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca stwierdziła, że do dnia wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta i nie otrzymała również od organu żadnej informacji o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że wniosek z dnia [...] czerwca 2007 r., wniesiony przez poprzednika skarżącej, dotyczył wadliwości ww. orzeczenia Prezydium z powodu niedoręczenia do wnioskodawcy, co skutkowało tym, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Jednak wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. zawierał inną argumentację. Podniesiono w nim, że orzeczenie skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nadto, że rażąco naruszyło prawo. Wnioskodawca wniósł w nim jednak tylko o stwierdzenie wydania ww. orzeczenia z naruszeniem prawa, gdyż wywołało nieodwracalne skutki prawne. Organ zatem podkreślił, że w sprawach zainicjowanych przez poprzednika skarżącej wnioski dotyczyły oceny legalności (przeprowadzenia postępowań nadzorczych) orzeczeń administracyjnych, które nie zostały doręczone wnioskodawcy jako jedynej stronie postępowania, wobec czego zdaniem Kolegium nie funkcjonują w obrocie prawnym. Z kolei sprawa z wniosku z [...] listopada 2012 r. została załatwiona postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], którym Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie oceny legalności (stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa) orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. poprzedziło złożenie przez skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Oceniając merytorycznie zasadność skargi należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, czy też nie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Jak wynika jednak z akt, w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] rozpoznało wniosek z [...] listopada 2012 r., kończąc tym samym postępowanie w sprawie, dlatego postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b Ppsa należało umorzyć. W tym miejscu wskazać zatem należy, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w art. 149 § 1a Ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu 4 kwietnia 2016 r., organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność miała, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać rozpoznawania przedmiotowego wniosku przez okres ok. trzy i pół roku. Jest to stanowczo zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej "Kpa"). Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Wobec wydania przez organ postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r., brak jest podstaw do zastosowania dodatkowego środka mającego na celu zmobilizowanie organu do rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 151 oraz art. 161 § 1 pkt 3 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 niniejszej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800).