I SAB/Wa 472/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego 1. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], potwierdzającą nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę nr [...], położonej w [...] w gminie [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...], obręb [...] - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. G. reprezentowana przez męża R. G. pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], potwierdzającą nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącej grunt niehipotekowany o nieustalonym właścicielu. Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. M. G. wystąpiła w wnioskiem o wznowienie m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 Kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. [...] - po rozpatrzeniu zażalenia pani M. G. utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] nr [...]. Minister Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku M. G. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] [...] listopada 2014 r., nr [...]. Następnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia 3 czerwca 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 roku - utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. Wnioskiem z dnia 1 października 2020 r. M. G. ponownie wystąpiła m.in. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 (brak udziału w postępowaniu) i pkt 5 Kpa (nowe okoliczności sprawy) ww. postępowania zakończonego ostateczną ww. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Strona wskazała, że w dniu [...] września 2020 r., jej pełnomocnik R. G. dokonał w Starostwie Powiatowym w O. fotokopii akt postępowania nr [...] dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w N. przy ul. [...] oznaczonej m.in. numerem [...] o pow. [...] ha ([...]) stanowiącej część nieruchomości o powierzchni [...] ha wywłaszczonej na rzecz Skarb Państwa od jej spadkodawcy – J. O., z przeznaczeniem pod budowę sklepu orzeczeniem [...] (...) który jest obecnie zajęty pod drogę [...] po bezprawnym podziale (...). Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. z uwagi na uchybienie terminu na złożenie ww. wniosku. Z kolei postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił na wniosek z dnia 1 października 2020 r. postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, umorzył wznowione postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...], postępowanie z uwagi na brak po stronie M. G. przymiotu strony. Zdaniem Wojewody wnioskodawczyni nie wykazała bowiem, że na dzień 31 grudnia 1998 r., przysługiwał jej do spornej nieruchomości tytuł prawnorzeczowy. M. G. reprezentowana przez męża R. G. pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. W skardze strona wiosła o zobowiązanie Wojewody [...] do bezzwłocznego wydania postanowienia oraz stwierdzenie, iż bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przypisanych. Strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] września 2020 r. w Starostwie Powiatowym w O. zapoznała się z dokumentacją świadczącą o zasadności złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego też w dniu 1 października 2020 r. pełnomocnik skarżącej złożył w jej imieniu wniosek o wznowienie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Strona skarżąca wskazała, że pomimo upływu ponad 12 miesięcy organ ani razu nie powiadomił wnioskodawczyni o przedłużeniu postępowania ani o przyczynach zwłoki. Dlatego też w dniu 24 listopada 2021 r. za pośrednictwem Wojewody [...] skarżąca złożyła do Ministra Technologii i Rozwoju ponaglenie w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie pozostaje w bezczynności z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącej z dnia 1 października 2020 r. o wznowienie postępowania został już rozpoznany postanowieniami z dnia [...] listopada 2021 r. (nr [...] i [...]) oraz postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], którym to organ działając w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, umorzył wznowione postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, powinien ocenić, czy załatwiając sprawę, organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Wynika to z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie bezczynność Wojewody [...] należy liczyć od dnia złożenia wniosku M. G. z 1 października 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], do dnia jego załatwienia tj. wydania przez Wojewodę [...] postanowień z dnia [...] listopada 2021 r. (nr [...] i [...]). Okres bezczynności trwał zatem nieco ponad rok. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że okresie tym Wojewoda podejmował czynności procesowe polegające m. in. na gromadzeniu dokumentacji sprawy niezbędnej do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Następnie zaś decyzją z dnia z [...] grudnia 2021 r., Wojewoda [...] postępowanie to umorzył. Powyższe oznaczać musi jednocześnie, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ww. orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Wiosek ten został już bowiem rozpoznany przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] oraz postanowieniem dnia [...] listopada 2021 r., nr. [...], a następnie decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], którym Wojewoda [...] umorzył postępowanie wznowieniowe. Wydanie powyższych orzeczeń wyłącza zatem możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej w kwestii przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności. Dopiero, gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 26/19). W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie jest zasadne uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek mogą być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione z uwagi na rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 1 października 2020 r. i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a orzekł jak w 1 – 3 sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.