I SAB/Wa 473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.Z. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku B.Z. z dnia [...] lipca 2016 r. a) w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, b) w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnie [...] października 1951 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz B.Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] czerwca 2017 r. B.Z. – reprezentowana przez radcę prawnego A.K. – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpatrywaniu jej wniosku z [...] lipca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji: Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2000 r. nr [...], a także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skarżąca zarzuciła organowi, że przy procedowaniu sprawy naruszył art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez brak podejmowania działań zmierzających do wydania w niej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania konkretnych przyczyn zaistniałej zwłoki. Wskazywała także na bezskuteczność wystosowanego przez nią [...] maja 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa przy rozpoznawaniu powyższego wniosku. W związku z czym wnosiła o wyznaczenie Ministrowi terminu dwóch miesięcy do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących nieruchomości położonej przy ul [...] w [...], rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że pismami z [...] sierpnia 2016 r., [...] lutego 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] lipca 2017 r. (doręczanymi także do widomości pełnomocnika skarżącej) występował do odpowiednich komórek organizacyjnych Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, które do chwili obecnej do Ministerstwa nie wpłynęły. Z kolei przy pismach z [...] kwietnia 2017 r. i [...] lipca 2017 r. informował stronę przyczynach zwłoki i nowych terminach rozpoznania sprawy, wyznaczonych odpowiednio do 31 lica 2017 r., a następnie do 30 września 2017 r. Zwracał nadto uwagę, iż sprawy dotyczące nieruchomości [...] wymagają odniesienia się przez organ do stanu, który istniał kilkadziesiąt lat temu, a twórcy Kodeksu postępowania administracyjnego nie brali pod uwagę sytuacji jakie mogą zaistnieć w toku postępowań nadzorczych dotyczących decyzji wydanych ok. 60 lata temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności przy rozpoznawaniu spraw objętych wnioskiem z [...] lipca 2016 r. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności. Oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu sprawy, a dokładniej rzecz ujmując spraw wywołanych wnioskiem skarżącej z [...] czerwca 2015 r., pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów, wpłynął bowiem do organu 5 sierpnia 2016 r. (co wynika z prezenty Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa umieszczonej na wniosku) Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia spraw nim objętych. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. To, że powyższe podanie zainicjowało więcej niż jedną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., wynika z treści sformułowanego w nim żądania i specyfiki postępowań jakich przeprowadzenia oczekuje strona. Żądała ona bowiem: stwierdzenia nieważności wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast mających za przedmiot wydaną w trybie zwykłym decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. i utrzymaną przez nią decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. (pkt 1 i 2 wniosku); jak też stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstw Gospodarki Komunalnej i poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] (pkt 3 i 4). Postępowanie w sprawie nieważności decyzji, nie jest kontynuacją postępowania zakończonego tą decyzją, ale odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym decyzja ta podlega jedynie ocenie z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu należy przyjąć, iż przy tak sformułowanym jak w piśmie z [...] lipca 2016 r. żądaniu, zainicjowało ono dwa odrębne postępowania nadzorcze: jedno - mające za przedmiot ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (wydaną także w trybie nadzorczym), drugie - mające za przedmiot ostateczną decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (wydaną w trybie zwykłym). Oba te postępowania winny przy tym ulec zakończeniu co do zasady do 5 października 2016 r. Tymczasem do chwili obecnej to nie nastąpiło. Minister nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował strony bezpośrednio po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowań. Uczynił to bowiem dopiero przeszło pół roku po upływie podstawowego terminu wyznaczonego treścią art. 35 § 3 k.p.a. (vide pismo z 28 kwietnia 2017 r. nr DO.3.6611.931.2016.JF). To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia spraw - różny dla każdej z nich - Sąd miał na względzie uwarunkowania prawne i faktyczne jakie oddziałują na tempo ich rozpoznania. Tak by był on terminem realnym. Z odpowiedzi na skargę, jak też akt sprawy wynika, że zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu żądań strony były trudności z pozyskaniem archiwalnych akt własnościowych nieruchomości, o które Minister czterokrotnie zwracał się do organu mogącego nimi dysponować, tj. Prezydenta [...]. Ich brak niewątpliwie stanowi przeszkodę w rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2000 r. W postępowaniu tym wszak organ badał będzie min. to czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast formułując ocenę, że decyzja dekretowa Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., sam tego przepisu nie naruszył w sposób rażący. W związku z czym odnosił się będzie także do tych elementów stanu faktycznego i prawnego, które były istotne przy rozstrzyganiu meriti sprawy w postępowaniu zwykłym, mającym oparcie w aktach własnościowych dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Brak akt własnościowych nie stanowi natomiast w ocenie Sądu przeszkody uniemożliwiającej podjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i poprzedzającego ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. Zważywszy bowiem na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r., wystarczające dla podjęcia w tym przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, są akta z postępowania zakończonego tą decyzją. Te natomiast pozostają w dyspozycji Ministra. Stąd także zakończenie w tym przedmiocie postępowania możliwe jest w terminie miesięcznym do zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. W pierwszej natomiast sprawie, realnym terminem w jakim możliwe będzie zakończenie postępowania – a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniono konieczność pozyskania przez organ nadzoru wspomnianych akt własnościowych i złożoność materii, w której będzie orzekał – jest termin trzech miesięcy. Tak zakreślone jego granice umożliwiają zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez stronę z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu), co z całą pewnością leży w jej interesie. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu spraw stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącej były bowiem – jak już wskazano - trudności z pozyskaniem archiwalnych akt z postępowania dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w [...], bez których ocena legalności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast była niemożliwa. Wprawdzie czynności zmierzające do ich uzyskania, z punktu widzenia sprawności postępowania, Minister podejmował bez należytej ich koncentracji (a więc opieszale). Jednakże sama ta okoliczność do uznania zwłoki w załatwieniu sprawy za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest, zdaniem Sądu, niewystarczająca. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.