I SAB/Wa 475/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] z lipca 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie rozpoznania wniosku Wspólnoty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w W. Organowi zarzucono naruszenie: 1. art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, jak również uchybienie wszelkim innym terminom przewidzianym na załatwienie sprawy; 2. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość bez rozpoznania z powodu nieuzupełniana materiału dowodowego, podczas gdy był on kompletny; 3. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; 4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania na straży praworządności i podejmowania przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 5. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] lipca 2005 r. Wspólnota złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Organ w zawiadomieniu z dnia 30 maja 2006 r. wskazał, że Wspólnota musi wykazać, iż utraciła własność nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) – dalej: Przepisy wprowadzające – poprzez otrzymanie stosownej decyzji Wojewody. Dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję stwierdzającą, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy [...] w związku z jej zajęciem pod drogę publiczną – ulicę [...]. Wspólnota poinformowała Prezydenta [...] pismem z dnia 23 października 2011 r. o wydaniu przez Wojewodę decyzji i po raz kolejny zwróciła się o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. W dniu 6 czerwca 2012 r. Wspólnota złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia wraz z aktami sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił Wspólnocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pismem z dnia 23 września 2013 r. wezwał Wspólnotę do sprecyzowania wniosku oraz, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał do jego uzupełnienia poprzez podpisanie wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. przez [...] współwłaścicieli lokali z budynków [...] – członków Wspólnoty pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wspólnota odpowiedziała na powyższe wezwanie wskazując m.in. że doręczyła już Organowi uchwałę Wspólnoty nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., która udzielała pełnomocnictwa D. W. i C. L. do występowania w sprawie dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Dodatkowo Wspólnota wskazała, że w uchwale potwierdzone zostały również wcześniejsze czynności Zarządu Wspólnoty w przedmiotowej sprawie, w szczególności wystąpienie Członków Zarządu: A. L. i H. L. z wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. o przyznanie odszkodowania. Wspólnota wskazała także, że organ podjął od 2005 r. szereg czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy nigdy nie kwestionował prawa Wspólnoty do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. W odpowiedzi Prezydent [...] doręczył zawiadomienie z dnia 4 listopada 2013 r. informujące o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. Wspólnota wskazała, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku oraz jego załączników, w związku z czym organ niesłusznie i w sposób nie mający oparcia w przepisach k.p.a. pozostawił bez rozpoznania wniosek Wspólnoty. W odpowiedzi, doręczonej dnia 9 stycznia 2014 r., Prezydent [...] podtrzymał swoje stanowisko w zakresie pozostawienia wniosku Wspólnoty o odszkodowanie bez rozpoznania. Następnie Wspólnota wniosła skargę na bezczynność Prezydenta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r., I SAB/Wa 89/14, odrzucił skargę wskazując, że Wspólnota nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., tj. nie wniosła zażalenia do organu wyższego stopnia. Po odrzuceniu skargi Wspólnota wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione, co wyczerpało tryb zaskarżenia bezczynności. W związku z tym Wspólnota ponownie wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...]. Zdaniem skarżącej na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że jest ona bezzasadna, podtrzymując stanowisko o konieczności pozostawienia wniosku o odszkodowanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej: Wspólnota) wystąpiła pismem z dnia [...] lipca 2005 r. do Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część działki nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w W. Wniosek został następnie dwukrotnie ponowiony (w pismach z dnia 23 października 2011 r. i z dnia 16 stycznia 2012 r.). W dniu [...] października 2012 r. Prezydent [...] wydał decyzję odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] (obecnie część działki nr [...], dawna działka [...]). Decyzja ta nie rozstrzygnęła jednak ostatecznie sprawy, gdyż została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował Wspólnotę o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z uwagi na – zdaniem organu – nieusunięcie braków wniosku w postaci podpisów wszystkich członków Wspólnoty lub pełnomocnictw od członków Wspólnoty do działania w ich imieniu. Dla porządku zauważyć jedynie należy w tym miejscu, że przed wniesieniem obecnej skargi na bezczynność Prezydenta [...] został wyczerpany tryb z art. 37 § 1 k.p.a. Do rozstrzygnięcia pozostaje więc zagadnienie, czy Prezydent [...] mógł, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawić wniosek Wspólnoty z dnia [...] lipca 2005 r. bez rozpoznania, czy też powinien rozpoznać go w drodze decyzji (art. 104 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), gdyż ten drugi przypadek oznaczałby, że Prezydent m. st. Warszawy pozostaje bezczynny, a zatem skarga w niniejszej sprawie podlegałaby uwzględnieniu. O tym, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania może podlegać kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, (ONSAiWSA 2014/1/2). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania." W doktrynie podnosi się między innymi, że podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, gdy zawiera braki inne niż niewskazanie adresu wnoszącego. Pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, użyto tu wyłącznie na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi jedynie o przepisy k.p.a. i wynikające z nich wymagania (zwłaszcza art. 63 § 2 i 3), ale także o przepisy szczególne (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 64 k.p.a., LEX 2010). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Z powyższego wynika, że art. 64 § 2 k.p.a. nie służy do oceny tego, czy wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia z określonym żądaniem, albo do ustaleń, kto zamiast wnioskodawcy powinien wystąpić z określonym żądaniem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w istocie przesądził, że to nie Wspólnota reprezentowana przez zarząd (zob. art. 6 i art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali), ale poszczególni członkowie Wspólnoty (właściciele lokali) są wyłącznie uprawnieni do wystąpienia z roszczeniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających. O tym, kto jest uprawniony do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, opartym na art. 73 Przepisów wprowadzających – Wspólnota, czy poszczególni jej członkowie (właściciele lokali) – organ może przesądzić tylko w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Przyjęcie przez organ poglądu, że to właściciele lokali są wyłącznie uprawnieni, nie uzasadnia zwrotu wniosku złożonego przez Wspólnotę, prawidłowo reprezentowaną przez dwóch członków zarządu (art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali). Na marginesie jedynie, w kontekście uwag poczynionych przez organy obydwu instancji przy dotychczasowym rozstrzyganiu sprawy co do istoty, sąd zwraca uwagę, że roszczenie odszkodowawcze jest czynnością o charakterze zachowawczym. Oczywiście w sprawie ze skargi na bezczynność sąd nie może przesądzić, kto jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie (Wspólnota, czy poszczególni właściciele lokali). O tym musi zdecydować w pierwszej kolejności sam organ, gdyż sąd tylko kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Tym niemniej, jeśli organ ma do czynienia z wnioskiem Wspólnoty, to powinien rozstrzygnąć w drodze decyzji o żądaniu zgłoszonym przez Wspólnotę. Nie rozstrzygając sprawy z wniosku Wspólnoty organ pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażący, gdyż prawie od dziesięciu lat wniosek Wspólnoty nie doczekał się ostatecznego rozstrzygnięcia, a w dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent [...] pozostawił go bez rozpoznania, mimo że wcześniej rozstrzygał już sprawę co do istoty i kilka lat prowadził postępowanie, nawet go nie zawieszając w okresie, kiedy do 2011 r. sprawa w ogóle pozostawała bez biegu. W tej sytuacji rację ma skarżąca Wspólnota wskazując na naruszenie art. 35 i art. 64 § 2 k.p.a., do czego dodać można jeszcze naruszenie ogólnej dyrektywy szybkości postępowania z art. 12 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ uchybił powyższym przepisom w sposób rażący, z przyczyn wymienionych już wyżej, a mianowicie nie zawieszając postępowania w oczekiwaniu na decyzję deklaratoryjną Wojewody, wydawaną w oparciu o art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, a następnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania z oczywistym naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do tego, że postępowanie w sprawie trwa już blisko 10 lat. Z orzecznictwa wynika, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to pozwala na pewne uogólnienie i przyjęcie, że chodzi o istotne uchybienie obowiązującym przepisom. Kryteria te zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba oceniać przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, a w niniejszej sprawie jej stan, w ocenie sądu, uzasadnia uznanie rażącego charakteru bezczynności. Mając to na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.