I SAB/Wa 475/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. i A. D. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących M. D. i A. D. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. D. i A.D. pismem z 23 listopada 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...], ozn. nr ewid. [...] pow. [...] ha, obręb [...] pod drogę publiczną gminną. Skarżący zarzucili Staroście [...] naruszenie art. 35 kpa poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz niepodjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy pomimo upływu ponad 4 miesięcy od chwili przekazania akt sprawy organowi. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; że bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. [...] zł, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] jako przedłużenie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] wraz z budową rurociągu teletechnicznego i rozbiórką budynków, którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za ww. nieruchomość ozn. nr ewid. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący podkreślili, że była to piąta decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie wskazanej nieruchomości. Od dnia wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę nr ewid. [...] upłynęło ponad 9 lat, mimo to organ nie załatwił przedmiotowej sprawy. Skarżący zaznaczyli, że postępowanie we wskazanym zakresie toczy się obecnie przed Starostą [...]. Akta sprawy zostały doręczone Staroście 3 lipca 2019 r. Do dnia złożenia skargi organ pierwszej instancji nie wydał decyzji w sprawie oraz nie zawiadomił stron o terminie rozpatrzenia sprawy. Wyznaczenie biegłego celem oszacowania wartości nieruchomości nastąpiło zaś dopiero po złożeniu ponaglenia z 23 września 2019 r. na przewlekłą działalność organu (postanowienie z [...] października 2019 r.). Do tego momentu organ nie zawiadomił skarżących o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i nie podał przyczyny zwłoki. Skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności organu, a także przepisy art. 12 § 1 kpa, art. 35 § 1 kpa i art. 36 § 1 kpa podkreślając, że z akt nie wynika, aby niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z podjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy lub było spowodowane z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem skarżących Starosta działa opieszale i w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest dowodów wskazujących na podejmowanie jakichkolwiek czynności przed złożeniem ponaglenia. Prowadzenie postępowania miało więc miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że organ nie podjął żadnych działań po wydaniu decyzji z [...] lutego 2019 r. i po otrzymaniu akt sprawy 3 lipca 2019 r. Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej skarżący wskazali, że przyznanie sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie skarżących w realiach niniejszej sprawy przyznanie sumy pieniężnej uzasadnia fakt, że nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny - drogę - już 10 lat temu (na mocy decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2009 r.) i to tej pory nie została wydana decyzja, na mocy której skarżącym wypłacone zostałoby należne odszkodowanie, co w istocie stanowi uszczerbek w ich dobrach majątkowych, zasługujący na stosowną kompensatę. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w [...] postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Do dnia przekazania akt sprawy Staroście [...], wydane przez Starostę [...] wcześniejsze decyzje (z dnia [...] września 2010 r., [...] stycznia 2012 r., [...] maja 2013 r., [...] maja 2015 r., [...] kwietnia 2016 r.) zostały uchylone w całości przez Wojewodę [...]. Organ zaznaczył, że po przeprowadzeniu niezbędnych czynności decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] orzeczono o ustaleniu odszkodowania. Wskazana decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. Akta postępowania zostały zaś zwrócone Staroście [...] [...] lipca 2019 r. Starosta przedstawił podejmowane w sprawie działania, podkreślając, że pismem z 17 lipca 2019 r. zawiadomiono strony, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie 1 miesiąca od zgromadzenia całości akt, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 2019 r. Następnie postanowieniem z [...] października 2019 r. powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który [...] listopada 2019 r. sporządził stosowny operat szacunkowy nieruchomości. Po złożeniu uwag do operatu i ustosunkowaniu się do nich przez rzeczoznawcę, pismem z 9 grudnia 2019 r. poinformowano strony o zebraniu całości materiału dowodowego oraz o przysługującym terminie na zapoznanie się z całością dokumentacji. Zdaniem organu podnoszone w skardze zarzuty są bezzasadne. W sprawie podejmowane były czynności mające na celu jej zakończenie, strony miały też zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Na okres wydania rozstrzygnięcia w znacznym stopniu wpływa ponadto złożoność postępowania, duża liczb stron oraz konieczność wyjaśniania uwag strony co do zgromadzonego materiału dowodowego. W dniu 24 lutego 2020 r. do Sądu wpłynęła natomiast decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] ustalająca odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania Starosty [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy [...] lutego 2020 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], mocą której ustalił odszkodowanie, a tym samym załatwił przedmiotową sprawę. Wydanie wskazanej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Odnosząc się natomiast do prowadzonego przez Starostę [...] postępowania do czasu wydania decyzji z [...] lutego 2020 r., wskazać trzeba, że zdaniem Sądu skarżący zasadnie zarzucili organowi bezczynność w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do dnia złożenia skargi na bezczynność z 23 listopada 2019 r. sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania nie została załatwiona i organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Przy czym zauważyć trzeba, że z analizy akt wynika, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania organów administracji publicznej. Starosta [...] wyznaczony został jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. Wydane wcześniej przez Starostę [...] decyzje (z [...] września 2010 r., [...] stycznia 2012 r., [...] maja 2013 r., [...] maja 2015 r., [...] kwietnia 2016 r.) zostały uchylone w całości przez Wojewodę [...]. Po przekazaniu zaś sprawy Staroście [...], wydana przez ten organ decyzja z [...] października 2018 r. ustalająca odszkodowanie została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. Akta sprawy zostały zaś zwrócone Staroście [...][...] lipca 2019 r. Oceniając prowadzenie przedmiotowego postępowania przez Starostę [...], Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lutego 2019 r. Zdaniem Sądu bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że po otrzymaniu akt sprawy, po wydaniu przez Wojewodę decyzji z [...] lutego 2019 r., co miało miejsce jak wskazano [...] lipca 2019 r., organ podjął czynności celem załatwienia sprawy. Zawiadomieniem z 17 lipca 2019 r. poinformowano strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, w terminie 1 miesiąca od zgromadzenia całości akt, nie później niż do 31 grudnia 2019 r. Następnie postanowieniem z [...] listopada 2019 r. powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego i 12 listopada 2019 r. do akt sprawy został załączony operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. Pismem z 9 grudnia 2019 r. poinformowano z kolei strony o zebraniu całości materiału dowodowego i przysługującym terminie na zapoznanie się z całością dokumentacji. Istotne przy tym jest, że [...] lutego 2020 r. wydana została decyzja rozstrzygająca sprawę. W świetle powyższych okoliczności nie można więc zarzucić, że bezczynność Starosty miała cechy rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowadministracyjnymi podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu - nie miało miejsca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Wskazać należy, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest jej charakter i stopień jej skomplikowania, skarżący zaś nie uzasadnili należycie konieczności zastosowania tego szczególnego środka. Uwzględniono ponadto fakt, że decyzją z [...] lutego 2020 r., mimo że z przekroczeniem terminów, Starosta Pruszkowski załatwił przedmiotową sprawę. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.