I SAB/Wa 48/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. J. Z. (dalej jako: skarżący), reprezentowany przez adwokata J. S., wstąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: organ/Kolegium) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...]. Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, podkreślając, że Kolegium nie wydało decyzji w sprawie, co skutkuje tym, iż organ pozostaje w bezczynności. Wobec czego skarżący wniósł o zobowiązanie Kolegium do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 2 miesięcy oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na trudności kadrowe oraz znaczny stopień skomplikowania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). W myśl art. 52 § 2 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym zgodnie art. 37 § 1 pkt 1 kpa (w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Natomiast w brzmieniu art. 37 § 1 kpa obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność organu było zatem dopuszczalne, gdy strona uprzednio wyczerpała ww. tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Natomiast po dniu 1 czerwca 2017 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostały zastąpione instytucją ponaglenia. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpił do Kolegium z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to Sąd uznał za ponaglenie określone w art. 37 kpa. Tym samym skarżący wyczerpał wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Należy wskazać, że pojęcie bezczynność organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Jak wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...] nie został rozpoznany, a więc skarga zasługuje na uwzględnienie. Taki stan rzeczy prowadzi do konstatacji, iż Kolegium dopuściło się bezczynności. Wobec czego Sąd zobowiązał Kolegium do rozstrzygnięcia ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem okoliczność, że od [...] kwietnia 2015 r. (wystąpienie do Prezydenta W. o nadesłanie akt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] hip. [...]) do lipca 2016 r. Kolegium nie podejmowało żadnych działań zmierzających do zakończenia sprawy, a mających odzwierciedlenie w jej materiale dowodowym. Następnie po wystąpieniu do organu przez stronę w lipcu 2016 r. z pismem o rozpoznanie powołanego wniosku, Kolegium pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. ponownie zwróciło się do Prezydenta o nadesłanie akt ww. nieruchomości. Przy czym żądane akta wpłynęły do organu w dniu [...] lutego 2017 r. a Kolegium nadal nie dokonało żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. W konsekwencji skarżący pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Kolegium pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformowało, że rozpoznanie sprawy nastąpi do [...] marca 2018 r. ze względu na urlop [...] sprawozdawcy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia. Ponadto organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie poinformował niezwłocznie stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Kolegium nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) (100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.