I SAB/Wa 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. i K. A na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 4 grudnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...]- w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. L. i K. A. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. B. L. i K. A. (dalej jako: skarżące), reprezentowane przez radcę prawnego, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...]. Skarżące w uzasadnieniu skargi wskazały, że Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia 2018 r. o odmowie przyznania odszkodowania za dawną nieruchomość dekretową położoną w [...] przy ul. [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tej sytuacji Prezydent obowiązany był ponownie rozpoznać wniosek odszkodowawczy i wydać nową decyzję, jednak pomimo upływu ponad 7 miesięcy od wydana przez Wojewodę decyzji Prezydent sprawy nie załatwił W konsekwencji skarżące wniosły o: 1) nakazanie Prezydentowi wydania decyzji; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości wg. uznania Sądu do 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych; 5) ewentualnie, gdyby w międzyczasie organ wydał zaległą decyzję – umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (DZ.U. Nr 50,, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Prezydent podkreślił, że prowadzi – z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli – postepowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...], zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Jednocześnie podał, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L. i K. A., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone do Urzędu [...] w dniu [...] października 2018 r. Następnie pismem z dnia [...] września 2018 r. Prezydent [...] wystąpił do Centralnego Archiwum Wojskowego o przesłanie zdjęć lotniczych obejmujących nieruchomość przy ul. [...] w 1958 r., celem ustalenia daty utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości przez byłego właściciela. Przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. Wojskowe Biuro Historyczne przesłało zdjęcia lotnicze dotyczące ww. nieruchomości. Przy czym akta lokalizacyjne, obejmujące przedmiotową nieruchomość, dotyczą również nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Ponadto ww. akta lokalizacyjne zostały przesłane do Wojewody [...] w związku z ponagleniem E. K., B. K. i M. L., w sprawie dotyczącej niezałatwienia w terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Natomiast, w opinii Prezydenta, wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana aby móc prowadzić postępowanie opierając się wyłącznie na kserokopiach. Jednocześnie Prezydent wskazał, iż pismem z dnia 1 marca 2019 r. poinformował pełnomocnika stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wskazał nowy termin jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powołanej dalej jako: ppsa), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżące wyczerpały wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie były zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądowym wskazywano, iż z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Natomiast zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu zachodzi gdy nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Przy czym przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 kpa). Zatem uznać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wtedy gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności w postępowaniu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Przy czym Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy i ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy rozumieć wydanie przez organ w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Odnosząc poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że poza sporem jest, że Prezydent [...] nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...]. Co prawda Prezydent decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] rozpoznał ww. wniosek odmownie, jednak decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]. Powyższa okoliczność powoduje zatem, iż opisany wniosek z dnia [...] grudnia 2013 r. podlega ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta [...]. Z tego względu, Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Jednocześnie, oceniając prowadzenie postępowania przez organ Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość prowadzonego przez Prezydenta postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że z akt sprawy wynika, iż organ procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym podkreślić należy, że Prezydent [...] od wpływu do niego decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz akt przedmiotowej sprawy, tj. od dnia 1 października 2018 r. pierwszą czynność, mającą odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, dokonał dopiero w dniu [...] września 2018 r., kiedy przekazał Wojewodzie [...] akta administracyjne sprawy nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] wraz z ponagleniem E. K., B. K. i M. L. dotyczącym niezałatwienia w terminie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Następnie pismem z dnia 18 lutego 2019 r. organ zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o zwrot przekazanych akt administracyjnych, a pismem z dnia 1 marca 2019 r. poinformował pełnomocnika skarżących o konieczności zebrania pełnego materiału dowodowego, wskazując nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2019 r. Przy czym, według Sądu, przedstawiona w odpowiedzi na skargę okoliczność braku akt administracyjnych uniemożliwiająca zakończenia sprawy, nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpoznania wniosku. Prezydent bowiem co najmniej od dnia 1 października 2018 r. (kiedy do organu wpłynęły akta sprawy przekazane przez Wojewodę [...]) do dnia 26 października 2018 r. (kiedy Prezydent przekazał Wojewodzie [...] akta administracyjne dotyczące nieruchomości) dysponował całością materiału dowodowego, a mimo to nie załatwił sprawy i nie rozpoznał wniosku odszkodowawczego z dnia [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż dobrą praktyką powinno być pozostawianie przez organ uwierzytelnionych odpisów niezbędnych akt administracyjnych, zwłaszcza jeżeli mogą one służyć załatwieniu kilku spraw. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają bowiem na przyjęcie, by skarżące na skutek nierozpoznania wskazanego wniosku w terminie doznały uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.