I SAB/Wa 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółki dla [...] w S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Spółki dla [...] w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółka dla [...] w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii) w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia Spółki dla [...] w S. wniesionego od postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego toczącego się na skutek wniesienia przez Miasto i Gminę [...] odwołania od decyzji odszkodowawczej Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. W skardze Spółka wniosła o: 1) nakazanie organowi załatwienia sprawy w zakreślonym terminie; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z [...] czerwca 2020 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. Zażalenie zostało uzupełnione pismem z [...] czerwca 2020 r. Wobec niezałatwienia przez organ sprawy wniesionego zażalenia w ustawowym terminie skarżący wniósł pismem z [...] listopada 2020 r. ponaglenie w trybie art. 37 kpa. Pomimo upływu ustawowego terminu na załatwienie ponaglenia organ nie zareagował. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie odwołania Miasta i Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. Pismem z [...] czerwca 2020 r. Spółka dla [...] w S. złożyła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister stwierdził, że ze względu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy, bezczynność organu nie zachodzi. Minister podkreślił, że w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając jako organ ll instancji, obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w kpa. Stosownie do wyrażonej w art. 7 i 77 kpa zasady prawdy obiektywnej Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ l instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących. Proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.) – dalej zwanej "specustawą" jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzany jest główny dowód w sprawie - operat szacunkowy. Ze względu na charakter tego dokumentu konieczna jest szczegółowa jego analiza. Minister wskazał, że pomimo, że przedmiotowe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z kpa, niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Zdaniem Ministra z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. Od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i organ drugiej instancji, jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. Jak już wspomniano w związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności: zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego, etc.), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć). Również niniejsza sprawa należy do tych bardziej skomplikowanych. Żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 120) tym, że mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z kpa. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w art. 6-art. 8 kpa. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Ponadto rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1177). Minister podał, że akta administracyjne niniejszej sprawy wpłynęły wraz z zażaleniem do Ministerstwa [...] czerwca 2020 r. Ponaglenie wpłynęło do organu [...] listopada 2020 r. natomiast skarga na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wpłynęła [...] stycznia 2021 r. W zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu Minister wskazał, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 kpa, tzn. winien wnieść ponaglenie. Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał wymagany prawem tryb postępowania, jednakże od wpływu ponaglenia do wpływu skargi na bezczynność upłynęły 52 dni. W ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii nie można też zarzucić organowi odwoławczemu przewlekłości postępowania. Mając na uwadze to, że [...] lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wydal postanowienie w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii (jako następca prawny Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii) pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia z [...] czerwca 2020 r. wniesionego od postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. zawieszającego postępowanie odwoławcze w sprawie o odszkodowanie, a bezczynność ta miała charakter rażący. W toku postępowania wywołanego zażaleniem Minister nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. Nie wykonywał też obowiązku z art. 36 kpa. Zatem w okresie toczącej się sprawy na skutek zażalenia dominującym stanem niedziałania organu odwoławczego była bezczynność. Trzeba także wskazać, że maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) jaki przewiduje art. 35 § 3 kpa (termin 1 miesiąca) został w niniejszej sprawie znacznie przekroczony. Zażalenie Spółki dla [...] w S. zalegało w aktach sprawy około 8 miesięcy, licząc od daty wniesienia do organu ([...] czerwca 2020 r.) do daty rozpoznania i rozstrzygnięcia ([...] lutego 2021 r.). Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] lutego 2021 r. rozpoznał zażalenie. Wobec tego Sąd w tym zakresie nie miał kompetencji do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej zwanej "ppsa" i do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro wcześniej zostało wydane postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. W sytuacji, gdy przed rozpatrzeniem przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność Minister wydał postanowienie rozpoznające zażalenie, jedyną drogą obrony skarżącej Spółki było wniesienie skargi do WSA w Warszawie na to postanowienie. Sąd w ramach sprawy ze skargi na bezczynność nie jest bowiem kompetentny do oceny zasadności postanowienia wydanego przez organ odwoławczy. Trzeba mieć na uwadze, że ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony). Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o art. 149 ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 ppsa) i nie ma uprawnień do kontroli wydanego w sprawie postanowienia. Przy ocenie charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd wziął pod uwagę sygnalizowane przez Ministra w odpowiedzi na skargę trudności o charakterze wewnętrznym (organizacyjne, kadrowe), z jakimi boryka się organ. Jednakże takie okoliczności jak: przyjęta przez organ kolejność i tryb rozpatrywania spraw, ilość spraw przypadających do załatwienia na jednego referenta, stan skomplikowania spraw, nie podlegały kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Trzeba też mieć na uwadze to, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegało zażalenie na postanowienie wydane w tzw. kwestii wpadkowej (organ odwoławczy uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa), która pojawiła się na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o odszkodowanie za nabycie nieruchomości pod drogę publiczną w trybie specustawy. Zatem w niniejszej sprawie na bezczynność Minister nie prowadził pełnego postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy odszkodowawczej. Zatem argument Ministra o skomplikowanym, rozbudowanym i wieloaspektowym charakterze niniejszej sprawy (sprawy zażaleniowej) nie mógł być skuteczny. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 1 wyroku), art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 2 wyroku) w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).