I SAB/Wa 482/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o. o. S.K.A. z siedzibą w W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz E.Spółka z o. o. S.K.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. Sp. z o.o. S.K.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...], odmawiającej przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. K. [...], hip nr [...]. Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 35 § 1 i 3 kpa oraz 36 § 1 kpa poprzez bezczynność organu w załatwieniu sprawy i zaniechanie informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz ze wskazaniem przyczyny zwłoki i wyznaczonym terminie do załatwienia sprawy, pomimo złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniosła o: (i) zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt, (ii) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, (iii) stwierdzenie, że bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa, (iv) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa" oraz (v) zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że do dnia wniesienia skargi Kolegium nie rozpoznało jej wniosku o stwierdzenie, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r. została wydana z naruszeniem prawa, jak również nie powiadomiło jej o przewidywanym terminie zakończenia sprawy. Skarżąca wskazała ponadto, iż w dniu [...] marca 2013 r. jej poprzednik prawny złożył wniosek o przyśpieszenie rozpoznania sprawy, a w dniu [...] października 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, podniosła, iż w dniu [...] października 2015 r. zgłosiła swój udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony w miejsce spółki Z. B. W. pod firmą "H. i S." S.A. w likwidacji, zaś pismem z [...] lutego 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to, podobnie jak poprzednie pisma składane do organu, nie przyniosło jednak oczekiwanego rezultatu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o umorzenie postępowania wskazując, iż wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...], odmawiającej przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. K. [...] hip nr [...] został rozpatrzony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], wydanym w trybie art. 61a kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. poprzedziło złożenie przez skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Oceniając merytorycznie zasadność skargi podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, czy też nie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Jak jednak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...], odmawiającej przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. K. [...] hip nr [...], kończąc tym samym postępowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia należało umorzyć. Wydanie przez Kolegium orzeczenia w rozpoznawanej sprawie nie powoduje jednak braku konieczności dokonania przez Sąd oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13). Powołany uprzednio art. 149 § 1a ppsa nakłada na Sąd taki obowiązek. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może bowiem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, gdyż akt taki został już wydany. W orzecznictwie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek poprzednika prawnego skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1971 r., znak: [...], odmawiającej przyznania prawa własności czasowej gruntu położonego w W. przy ul. K. [...], hip nr [...]. Od tego dnia rozpoczął się dla organu bieg terminu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie wywiązało się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Jak wynika z nadesłanych do Sądu akt sprawy, po wpłynięciu wniosku z [...] listopada 2012 r. organ pismem z [...] kwietnia 2013 r. poinformował stronę, iż od dnia wpływu wniosku nie dysponuje aktami przedmiotowej sprawy z powodu ich wypożyczenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wobec powyższego nie jest możliwe określenie przewidywanej daty zakończenia postępowania. Następnie pismem z [...] października 2013 r. Kolegium zwróciło się do Urzędu [...] o pilne nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, zaś pismem z [...] kwietnia 2014 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] o nadesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego przedmiotowej nieruchomości wraz z odbitką z mapy. Ponadto, pismem z [...] kwietnia 2016 r. Kolegium zwróciło się do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa o informację dotyczącą akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu podnieść trzeba, iż stanie na praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje niezbędne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów sprzed wielu lat. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż tak się jednak w niniejszej sprawie nie stało. Z opisanych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że organ nie działał w tej sprawie systematycznie. Zauważyć również należy, że czynności dokonanych w sprawie na przestrzeni trzech i pół roku Kolegium mogło dokonać w czasie znacznie krótszym. Ponadto, brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Zaś, w niniejszej sprawie, organ nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 36 kpa, nie informował stron o terminie załatwienia sprawy, a także o przyczynach jej niezałatwienia z jednoczesnym wyznaczeniem nowego terminu jej załatwienia. W świetle powołanych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, i art. 35 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Wobec wydania przez organ orzeczenia w sprawie brak jest podstaw do zastosowania dodatkowego środka mającego na celu zmobilizowanie organu do rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 151 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 niniejszej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800).