I SAB/Wa 488/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. L., E. L. i M. L. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących R. L., E. L. i M. L. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2008 r. (data wpływu do organu) R. Ł. vel R. L., E. Ł. i M. Ł. – S. złożyły do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]nr [...] z dnia [...] marca 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. L. [...],[...],[...],[...] róg R., ozn. nr hip. "Nieruchomość w W. nr [...]". Pismem z [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o przesłanie akt sprawy. W tym samym dniu organ zwrócił się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy M. o nadesłanie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów z zaznaczonymi granic przedmiotowej nieruchomości oraz do Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] maja 2008 r. organ poinformował pełnomocnika stron, iż z uwagi na obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, Jednocześnie, organ wskazał, iż zakończenie przedmiotowego postępowania nastąpi do [...] sierpnia 2008 r. Pismem z [...] maja 2008 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie materiałów inwentaryzacyjnych BOS dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] września 2008 r. organ poinformował pełnomocnika stron, iż z uwagi na konieczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w terminie wskazanym w piśmie z [...] maja 2008 r. Jednocześnie organ poinformował strony, iż zakończenie postępowania nastąpi do dnia [...] lutego 2009 r. Pismem z [...] lutego 2009 r. organ zwrócił się do Urzędu [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie informacji na jakiej podstawie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste gruntu przedmiotowych działek ewidencyjnych. Pismem z [...] lutego 2009 r. organ poinformował pełnomocnika stron, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a w szczególności ustalenia wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w terminie wskazanym w piśmie z [...] września 2008 r. Jednocześnie organ wskazał, iż zakończenie postępowania nastąpi do dnia [...] września 2009 r. Pismem z [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury powiadomił strony postępowania, na podstawie art. 61 § 4 kpa, o jego wszczęciu oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Jednocześnie, organ wskazał, iż przewidywane zakończenie postępowania nastąpi do dnia [...] września 2009 r. Postanowieniem z [...] maja 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych dziesięciorga spośród współużytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął z urzędu postępowanie zawieszone własnym postanowieniem z [...] maja 2010 r. wskazując, iż w związku z ustaleniem następców prawnych ww. osób ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie przedmiotowego postępowania. Pismem z [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik wnioskodawczyń wezwał organ - na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z [...] marca 2015 r. (data wpływu do organu) R. Ł. vel R. L., E. Ł. i M. Ł. – S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...]z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]nr [...]z dnia [...] marca 1952 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. L. [...],[...], [...], [...] róg R., ozn. nr hip. "[...]nr [...]", w terminie o którym mowa w art. 35 kpa. W dniu[...]maja 2015 r. pracownik organu ustalił, po zapoznaniu się z treścią 48 ksiąg wieczystych, iż 15 lokali mieszkalnych ma nowych właścicieli (notatka służbowa z [...] maja 2015 r.). Pismem z [...] maja 2015 r. organ poinformował pełnomocnika stron, iż z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a w szczególności ustalenia wszystkich stron postępowania, w szczególności obecnych użytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości, w dalszym ciągu nie jest możliwe zakończenie przedmiotowego postępowania. Jednocześnie organ poinformował, iż przewidywane zakończenie postępowania nastąpi do dnia [...] września 2015 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż stronami przedmiotowego postępowania - oprócz spadkobierców dawnych właścicieli oraz Prezydenta [...]- jest ponad sześciuset współużytkowników wieczystych przedmiotowego gruntu. Wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu - podjętym postanowieniem organu z [...] sierpnia 2014 r. - organ przystąpił do wyjaśniania aktualnego stanu prawnego nieruchomości weryfikując m.in. w systemie elektronicznych ksiąg wieczystych podmioty dysponujące obecnie tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem roszczeń. Wskazał, iż podjął czynności zmierzające do zapewnienia wszystkim stronom postępowania - w myśl art. 10 kpa - czynnego udziału w prowadzonym ustępowaniu i w ich wyniku ustalił pojawienie się nowych podmiotów dysponujących tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na powyższe Minister wskazał, iż biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy, obszerność akt, a także wielość podmiotów będących stronami postępowania niemożliwe jest rozpatrzenie niniejszej sprawy w terminie określonym w przepisach kpa. Wskazał ponadto, iż nie poinformował obecnych użytkowników wieczystych gruntu o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na mający zapaść, w analogicznej sprawie, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. 1 OSK 508/14 oraz że w dniu 28 maja 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o ww. sygnaturze uznał, że użytkownicy wieczyści są stronami postępowań dotyczących oceny legalności decyzji dekretowych. Z ostrożności procesowej Minister podniósł ponadto, że postępowania dotyczące tzw. decyzji dekretowych dotyczą decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a ustalenia stron czasochłonne. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, w tym nie zawsze mających odzwierciedlenie w aktach sprawy np.: analiza danych geodezyjnych dostępnych przez internet, poszukiwanie osób lub innych informacji w internecie, analiza danych w KRS lub bazie elektronicznych ksiąg wieczystych, a to wpływa na okres podejmowania czynności również w innych sprawach. Minister podniósł, iż w trudnej sytuacji kadrowej, gdy referenci prowadzą ponad 130 spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, a dostępne rejestry są nieaktualne nie jest możliwe dochowanie terminów wynikających z kpa. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju nadesłał do akt sądowych swoje pismo z [...] lipca 2015 r. do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW o nadesłanie aktualnych adresów, ewentualnej daty i miejsca zgonu, bądź wskazanie adresów najbliższej rodziny 47 osób (będących obecnymi współużytkownikami wieczystym gruntu przedmiotowej nieruchomości) wskazanych we wnioskach o udostępnienie danych. Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu złożył do akt sądowych postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania ze względu na konieczność dołączenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia spadkowego albo aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego nabycie spadku po wymienionych w ww. postanowieniu współużytkownikach wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości lub ewentualnie również po ich zmarłych następach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że o bezczynności organu można mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej "kpa", jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Stosownie zaś do art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem skargi na bezczynność jest więc niejako "przymuszenie" organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza natomiast do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć trzeba, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], a więc po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed datą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] maja 1952 r. oraz utrzymanego nią mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...]nr [...] z dnia [...] marca 1952 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. L. [...],[...], [...], [...] róg R., ozn. nr hip. "N. w W. nr [...]". Jak wynika z uzasadnienia ww. postanowienia, powodem zawieszenia przedmiotowego postępowania jest konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych stron postępowania. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 103 kpa, zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dotyczy to również terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zatem, wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. oznacza, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, nawet jeżeli wcześniej można było mu taką bezczynność zarzucić. Innymi słowy mówiąc, niezależnie od czasu trwania stanu zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej zawieszenie postępowania ten stan przerywa, aczkolwiek sama sprawa nadal pozostaje merytorycznie niezałatwiona. W takim stanie rzeczy Sąd nie może także zobowiązać organu do wydania decyzji w określonym terminie. W sprawie zaistniały bowiem podstawy uzasadniające umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili orzekania przez Sąd kontrolowane postępowanie administracyjne jest zawieszone. Zaznaczyć także należy, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie był uprawniony do badania poprawności postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego kontrola może być przeprowadzona w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie podkreślić należy, że wydanie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, po wniesieniu skargi na bezczynność postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, w której pozostawał on w zwłoce, nie zwalnia Sądu z obowiązku oceny czy bezczynność w okresie poprzedzającym wydanie tego postanowienia miała miejsce, a jeśli tak – to w konsekwencji czy nosi ona cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Dokonując w tym aspekcie oceny procedowania sprawy przez organ administracji, Sąd doszedł do przekonania, że w okresie przed dniem wydania postanowienia z [...] sierpnia 2015 r. o zawieszeniu postępowania Prezydent [...] dopuścił się bezczynności. Sprawa zainicjowana została bowiem wnioskiem R. Ł. vel R. L., E. Ł. i M. Ł. – S. z [...] lutego 2008 r. i nie została załatwiona w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Bezczynność ta jednak - w ocenie Sądu - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać bowiem trzeba, iż - jak wynika z akt administracyjnych - już w tym samym dniu, w którym został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności (tj. w dniu 7 lutego 2008 r.) Minister podjął działania zmierzające do rozpoznania tego wniosku. Jak wynika z akt administracyjnych, pismami z [...] lutego 2008 r. organ zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W. o nadesłanie akt sprawy zakończonej decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1952 r., do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy M. o nadesłanie wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów z zaznaczonymi granic przedmiotowej nieruchomości oraz do Biura Gospodarki Nieruchomościami o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, postanowieniem z [...] maja 2010 r. organ zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych dziesięciorga spośród współużytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości a zatem bieg terminów ustawowych dla załatwienia wniosku skarżących został wstrzymany. Po ustaleniu następców prawnych ww. osób postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Minister podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Z akt sprawy wynika, iż po podjęciu postępowania organ rozpoczął wyjaśnianie aktualnego stanu prawnego nieruchomości weryfikując m.in. w systemie elektronicznych ksiąg wieczystych podmioty dysponujące obecnie tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem roszczeń. Ponadto, po ustaleniu w Centrum Personalizacji Dokumentów MSW, iż siedmiu współużytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości nie żyje, organ postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Biorąc zatem pod uwagę skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, a w szczególności wielość stron tego postępowania (ponad siedemset dwadzieścia osób) i konieczność zapewnienia przez organ wszystkim jego stronom czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, Sąd doszedł do przekonania, iż zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju obecnie nie ma jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Minister wykonywał obowiązki informacyjne, o których mowa w art. 36 § 1 kpa. W szczególności, w skierowanym do pełnomocnika skarżących piśmie z dnia [...] maja 2008 r. wskazywał, że przedmiotowe postępowanie zostanie zakończone do dnia [...] sierpnia 2008 r., z kolei w piśmie z dnia [...] września 2008 r. wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] lutego 2009 r., w piśmie z [...] lutego 2009 r. wskazano przewidywaną datę zakończenia postępowania na [...] września 2009 r, zaś w piśmie z [...] maja 2015 r. wskazano na dzień [...] września 2015 r. W powołanych pismach Minister informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Z powyższego wynika, iż działanie organu nie było wyrazem jego złej woli i nie cechował tego działania tak poważny stopień naruszenia prawa. W okolicznościach faktycznych tej sprawy nie można, zdaniem Sądu, mówić o rażącym charakterze zaistniałej w sprawie bezczynności, a więc tego rodzaju bezczynności, która jest efektem celowego i intencjonalnego unikania przez organ podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających jej załatwienie. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W przedmiocie bezczynności organu po zawieszeniu postępowania Sąd postępowanie umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzekł zaś na podstawie art. 200 powołanej ustawy. .