I SAB/Wa 489/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku M. G. z dnia 28 sierpnia 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 9 sierpnia 2013 r. M. G. zaskarżył przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. , postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] , oznaczoną w księdze hipotecznej nr [...] , na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12 i 35 ust. 3 1 k.p.a. przez naruszenie terminów do załatwienia sprawy i jej przewlekanie . Wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta W. do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku, 2) zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w dniu 28 sierpnia 2012 roku wystąpił o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] , oznaczoną w księdze hipotecznej nr [...]. wchodzącą obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...], przejętą na własność Skarbu Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Pismami z dnia 04 września 2012 r. oraz 19 października 2012 r. Urząd W., Biuro Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych zwróciło się odpowiednio do Urzędu W., Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami dla dzielnicy [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o przesłanie akt własnościowych dotyczących ww. nieruchomości oraz wypożyczenia akt sprawy dotyczących przedmiotowej nieruchomości znajdujących się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. W dniu 22 listopada 2012 r. Organ zawiadomił Skarżącego , że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 30 kwietnia 2013 roku oraz wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...], Wydziału Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia z księgi hipotecznej nieruchomości . Wobec odpowiedzi Sądu Wieczystoksięgowego , że księga hipoteczna nr [...] jest księgą zamkniętą i znajduje się w Archiwum Państwowym w [...] , w dniu 11 stycznia 2013 r. Organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o wydanie zaświadczenia z tej księgi . W dniu 20 grudnia 2012 r. Skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu administracji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...], wniesione zażalenie uznał za nieuzasadnione. W dniu 20 marca 2013 r. , po zwrocie akt administracyjnych , Organ wystąpił do Archiwum Państwowego W. o nadesłanie Ogólnego Planu Zabudowania m. W. oraz kopii materiałów inwentaryzacyjnych B. Pismem z dnia 07 czerwca 2013 r. Organ ponownie zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o wydanie m.in. decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i aktów notarialnych nieruchomości oznaczonej nr Hip. [...]. W dniu 13 maja 2013 r. Skarżący wniósł kolejne zażalenie do Wojewody [...]. Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] wskazał, że Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia . Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie w dniu 11 lutego 2014r. pełnomocnik Organu przedłożył do akt odpowiedź z Archiwum Państwowego , która nadeszła 19 listopada 2013r. oraz pismo z dnia 11 grudnia 2013r. wystosowane w jego konsekwencji jego treści, na dowód kontynuacji postępowania . Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd oczekiwana decyzja nie została wydana. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Podkreślić należy, że w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie, od nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70) ewentualnie, w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Analiza powyższego prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie przewlekłości postępowania jest pojęciem szerszym aniżeli bezczynność. Sąd w związku z jednoznacznym stanowiskiem Skarżącego potraktował niniejszą skargę, jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ . W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , jest poza sporem i nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent W., nie wywiązał się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki w ustawowo przewidzianym terminie. Tym samym żądanie skargi zobowiązania Organu do wydania decyzji w sprawie uznać należało za uzasadnione, a wskazany w treści wyroku termin - za realny do jego dotrzymania. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie przewlekłość w prowadzeniu postępowania jednoznacznie naganna – nie nosi jednakże cechy rażącego naruszenia prawa. Poza sporem jest, że przewlekłość postępowania administracyjnego ma miejsce w sytuacji gdy organ administracji prowadząc postępowanie w sprawie nie załatwia jej w ustawowo przewidzianym terminie lecz jednocześnie nie pozostaje w bezczynności . Podejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia jednakże nie są one przemyślane i skoncentrowane w celu kompleksowego zebrania i dokonania oceny materiału dowodowego w myśl zasady szybkości postępowania. Ewentualnie czynności organu mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Słusznie zauważył Skarżący w skardze, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia . O przewlekłości postępowania przed organem administracji można, zatem mówić, gdy czas postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki . Z tego punktu widzenia czynności przedsięwzięte przez Prezydenta W. w sprawie niniejszej od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie były podejmowane w sposób w pełni efektywny. Miały bowiem miejsce w znaczącym odstępie czasu i cechowały się dokonywaniem bieżącej a nie kompleksowej analizy stanu sprawy. Jednocześnie jednak , brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania , że organ dokonywał w sprawie niniejszej czynności pozornych, symulujących nieistniejącą aktywność , które miały na celu sprawienie fikcji jej załatwienia. Prezydent nie mnożył także czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ani też nie przedłużał postępowania gromadząc materiał dowodowy nieistotny dla jej rozpoznania. W ocenie pełnomocnika Skarżącego, w sprawie istniała możliwość skoncentrowanego zebrania potrzebnych dowodów i wydania decyzji bez zbędnej zwłoki na co pozwala fakt, że Organ dysponuje wyspecjalizowaną kadrą kompetentnych pracowników , których doświadczenie pozwala na ocenę jakie konkretnie dokumenty są potrzebne do zakończenia danej sprawy . Podzielając ten pogląd , Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie może jednak pominąć okoliczności faktycznych , w jakich dochodzi do rozpoznawania wniosków identycznych ze zgłoszonym przez M. G. Podkreślenia wymaga w szczególności wielość spraw o ustalenie odszkodowań za mienie objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. oraz ograniczone możliwości techniczne Prezydenta przewidziane do ich rozpoznania . Jakkolwiek wobec treści obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego argumentacja ta nie jest decydująca dla rozstrzygnięcia sprawy to jednak , podobnie jak brak środków na wypłatę odszkodowań , powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny charakteru naruszenia przez organ przepisów prawa. Faktem jest , że każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organów administracji działań, które będą zmierzały do jak najszybszego załatwienia jego sprawy jednak obiektywny brak możliwości wywiązania się z tego obowiązku nie może skutkować uznaniem przez Sąd , że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie zatem Sąd zauważa, że realia prowadzenia wielkiej liczby analogicznych postępowań przez Prezydenta W. czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę , że zaistniała bezczynność w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.