I SAB/Wa 49/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Mateusz Rogala Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej T. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 1 grudnia 2021 r. T. W. (dalej, jako: skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2022 r. nr NSP-III.7570.428.2019.MS ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącej w związku z wywłaszczeniem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonej jako działka [...] o powierzchni 0,1026 ha, położoną w gminie Z, obręb C. (nr [...]), powiat [...], objętą decyzją Wojewody Pomorskiego z 10 października 2019 r. nr Wl - III.7820.4.2019.MKH o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku [...] - początek Obwodnicy [...]: węzeł [...] (bez węża) - węzeł [...] (z węzłem) - odcinek 2". W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1900) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poprzez: • brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie i brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wobec znajdującej się w aktach sprawy wyceny sporządzonej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę P. D.; • brak zajęcia stanowiska i poinformowania strony skarżącej o przyjęciu odwołania z 21 czerwca 2021 r., a przekazanego do organu w dniu 2 lipca 2021 r.; • brak powiadomienia skarżącej o przyczynie braku podjęcia czynności przez organ w określonym ustawowo terminie tj. jednego miesiąca od daty wpływu odwołania; • brak podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie w okresie pięciu miesięcy od dnia przekazania odwołania, a finalnie wystąpienie do Wojewody jak organu I stopnia z pismem z dnia 17 listopada 2021 r., w którym Minister, po pięciu miesiącach rażącej bezczynności zwrócił odwołanie do Wojewody Pomorskiego, gdyż przekazane w dniu 28 czerwca 2021 r. akta postępowania odwoławczego nie zawierały pisma przewodniego; 2. art. 8 K.p.a. i art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z okolicznością braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności dążących do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie ustawowym, a ponadto poprzez brak zajęcia przez organ stanowiska w sprawie, a także wydłużanie postępowania, podejmowanie czynności pozornych tj. np. zwrot akt postępowania odwoławczego z dniem 17 listopada 2021 r. bez zapoznania się z odwołaniem; 3. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącej do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. Na podstawie wskazanych zarzutów wniesiono o: 1. ponaglenie i zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2021 r. ustalającej odszkodowanie w związku z nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa, nieruchomości, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce ze rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznanie skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a., 5. zasądzenie od organu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżących wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że w dniu 28 maja 2021 r. Wojewoda Pomorski wydał, po blisko 2 - letnim okresie prowadzenia postępowania, decyzję ustalająca odszkodowanie dla strony skarżącej tytułem wywłaszczenia. Skarżąca, uznając, że przyznane odszkodowanie nie jest dla niej satysfakcjonujące, w dniu 21 czerwca 2021 r. z zachowaniem terminu, wniosła odwołanie od decyzji. Odwołanie, wraz z aktami (1 segregator) zostało przekazane przez Wojewodę w dniu 28 czerwca 2021 r. (doręczenie do organu w dniu 2 lipca 2021 r.). Organ, po blisko 5 miesiącach od dnia przekazania złożonego odwołania, dopiero zainteresował się sprawą i to po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia na jego rażącą bezczynność, w dniu 3 listopada 2021 r. Wojewoda przypomniał Ministrowi, że odwołanie (wraz z całością akt czyli przynajmniej jednym segregatorem) zostało przekazane do organu w dniu 28 czerwca 2021 r., a z kolei Minister pismem z dnia 17 listopada 2021 r. wskazał, że owszem odwołanie zostało przekazane, ale brakuje w aktach pisma przewodniego o przekazania akt do organu wyższego stopnia. Jest to zdaniem organu powód do zwrot akt sprawy do organu I stopnia, przed zapoznaniem się z treścią samego odwołania. Takie zachowanie organu jest, zdaniem skarżącej, rażącą bezczynnością w sprawie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie w sprawie odwołania w terminie jednego miesiąca od chwili jego otrzymania, jeśli sprawa nie wymaga dodatkowych wyjaśnień, a w terminie dwóch miesięcy, jeśli sprawa wymaga wyjaśnienia. W stanie faktycznym sprawy, przed organem I stopnia przeprowadzone zostało całościowe i kompletne postępowanie. Po stronie organu nie było potrzeby i uzasadnienia przedłużenia postępowania ponad jeden miesiąc, a tym bardziej nie jest uzasadniona sytuacja, w której po ponad pięciu miesiącach od dnia przekazania sprawy, organ nie podjął żadnych czynności, nie zapoznał się z treścią odwołania, a teraz przekazuje całość akt do organu I stopnia, bez zapoznania się z odwołaniem, wskazując, że Wojewoda nie zamieścił pisma przewodniego. Zdaniem skarżącej, w stanie sprawy przedstawionej w niniejszej skardze, zachodzi sytuacja wystąpienia jednocześnie bezczynności organu - brak podjęcia czynności od chwili wszczęcia postępowania odwoławczego - oraz przewlekłość prowadzonego postępowania, gdyż sporadycznie podejmowane przez organ czynności są pozorne, nie zawierają żadnego stanowiska merytorycznego w sprawie. Pisma organu są techniczną informacją o tym, że skarga nie została przekazana do organu i to pomimo tego, że we wcześniejszej korespondencji, organ zadeklarował przyjęcie odwołania. Podejmowane przez organ czynności stoją w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Ponadto, przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania polega w tym przypadku na tym, że postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub też jest to podejmowanie przez organ czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (przykładem jest pismo organu z dnia 17 listopada 2021 r., w którym organ po pięciu miesiącach od zarejestrowania sprawy najpierw pyta się wojewody gdzie jest odwołanie, a następnie wskazuje, że owszem odwołanie i akta sprawy ma, ale brakuje mu pisma przewodniego o przekazaniu sprawy do wyższej instancji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że decyzją z dnia 7 stycznia 2022 r., Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2021 r., znak: NSP-III.7570.428.2019.MS, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pomimo, iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a., brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 13. Wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzaną w licznych wyrokach jest wysoce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności, zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć i ich weryfikacja celem zachowania "jednolitej linii orzeczniczej" organu orzekającego w sprawach o ustalenie odszkodowania). Również niniejsza sprawa należy do tych bardziej skomplikowanych. Żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 150) tym, iż mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z K.p.a. Poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w K.p.a., tj. art. 6 - 8 tej ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Rozpatrywanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu praktykowane jest w sądach administracyjnych, gdyż wymóg taki stawia przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177). Organ wskazał także, że wobec dużej liczby prowadzonych postępowań odwoławczych, do organu wpływa duża liczba ponagleń, co w sposób znaczący uniemożliwia niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do zakończenia wszystkich tych postępowań, w których ponaglenia zostały złożone. Jednocześnie organ zaznaczył, iż akta sprawy prowadzonej przez Wojewodę Pomorskiego pod znakiem NSP-III.7570.428.2019.MS zostały co prawda przekazane do Ministerstwa Rozwoju i Technologii, jednakże zostały one omyłkowo załączone do pisma z dnia 2 lipca 2021 r., przekazującego odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 czerwca 2021 r., znak: NSP- III.7570.718.2020.MS. Przekazana dokumentacja nie zawierała pisma przekazującego odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2021 r., znak: NSP-III.7570.428.2019.MS organowi. Ww. pismo przekazujące odwołanie wraz z odwołaniem zostały przekazane w dniu 15 grudnia 2021 r. (wpływ do Ministerstwa w dniu 23 grudnia 2021 r.), zaś w dniu 7 stycznia 2022 r. zostało wydane rozstrzygnięcie. Wobec wskazanego powyżej trybu rozpoznawania wpływających spraw w organie (według kolejności wpływu), a także faktu, że sprawa została już rozpoznana stosownym rozstrzygnięciem, nie można zarzucić organowi II instancji bezczynności i prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z uwagi na przebieg postępowania (stan faktyczny sprawy) przed organem, a także uwarunkowania tej konkretnej sprawy, Sąd zakwalifikował skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność zachodzi gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Przy czym, wydanie przez organ administracyjny po wniesieniu skargi, decyzji w sprawie, w której pozostawał on do tej pory w zwłoce, nie zwalania sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania czy organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a.). Bezprzedmiotowe jest jedynie orzekanie wówczas o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tym zakresie sprawa sądowa podlegać musi umorzeniu na zasadzie określonej w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). W myśl natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Artykuł 36 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie kiedy odwołanie z dnia 21 czerwca 2021 r. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2021 r. przekazane zostało wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Od takiej daty bowiem rozpoczyna bieg termin, w jakim organ zobowiązany był do rozpoznania odwołania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, a na co zwraca uwagę także Minister Rozwoju i Technologii w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r., akta niniejszej sprawy prowadzonej przez Wojewodę Pomorskiego pod znakiem NSP-III.7570.428.2019.MS zostały faktycznie przekazane do Ministerstwa Rozwoju i Technologii przy piśmie z dnia 2 lipca 2021 r. Zostały one dołączone do korespondencji przekazującej odwołanie w innej sprawie – odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 czerwca 2021 r., znak: NSP- III.7570.718.2020.MS. Jak dalej podaje sam organ odwoławczy w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r., odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 28 maja 2021 r. także znajdowało się w przekazanej, w lipcu 2021 r., dokumentacji. Organ I instancji nie przekazał jednak formalnie tego odwołania wraz z aktami sprawy w trybie art. 133 K.p.a. Przekazana dokumentacja nie zawierała bowiem pisma przekazującego to odwołanie. Organ odwoławczy - Minister Rozwoju i Technologii "odnalazł" odwołanie i akta niniejszej sprawy w wyniku działań podjętych na skutek ponaglenia skarżącej z dnia 3 listopada 2021 r., które zostało złożone bezpośrednio do organu odwoławczego. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje fakt, że organ I instancji formalnie nie przekazał odwołania skarżącej wraz z aktami sprawy w trybie art.133 K.p.a. Skoro faktycznie już w lipcu 2021 r. odwołanie wraz z aktami sprawy znajdowało się w organie odwoławczym to nie sposób uznać, iż organ do dnia wydania decyzji tj. do 7 stycznia 2022 r. nie pozostawał w bezczynności. Organ pomimo, że dysponował odwołaniem i aktami sprawy nie wydał rozstrzygnięcia przez blisko 6 miesięcy. Nie może ujść także uwadze, że organ I instancji niejako przyczynił się do zaistniałej sytuacji poprzez niesformułowanie pisma przewodniego, jednakże to na organie odwoławczym spoczywał obowiązek weryfikacji nadesłanej przez Wojewodę dokumentacji. Gdyby Minister Rozwoju i Technologii uczynił to we właściwym czasie (niezwłocznie), zauważyłby odwołanie skarżącej i mógł podjąć określone prawem czynności. Biorąc powyższe pod uwagę, skarga jest zasadna w zakresie w jakim skarżąca zarzuciła Ministrowi Rozwoju i Technologii bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 28 maja 2021 r. Oceniając natomiast przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Opisana wyżej sekwencja zdarzeń, a także fakt przyczynienia się organu I instancji do zaistniałej sytuacji, przemawiają za takim stanowiskiem. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej od organu - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - i w tej części skargę oddalił. Zauważyć należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 P.p.s.a., oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Nadto w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu złożony w omawianym zakresie wniosek skarżącej należało uznać za bezzasadny. Minister Rozwoju i Technologii ostatecznie zakończył postępowanie odwoławcze decyzją z dnia 7 stycznia 2022 r. Nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 5 P.p.s.a. Na powyższe koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.