I SAB/Wa 490/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D.K. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania decyzji 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału wynoszącego 3/36 części w nieruchomościach zajętych pod ulicę [...] i [...] w W., obręb [...], działki ew. [...], [...] i [...], która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D.K. pismem z 12 lipca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...], w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału wynoszącego 3/36 części w nieruchomościach zajętych pod ulicę [...] i [...] w W., obręb [...], działki ew. [...], [...] i [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. D.K. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności udziału przedmiotowych nieruchomości. Wojewoda [...] decyzjami z [...] września 2014 r. nr [...], [...] i [...] stwierdził nabycie przez gminę [...] własność prawa własności udziału przedmiotowych nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzjami z [...] maja 2015 r. nr [...], [...] i [...] uchylił w całości ww. decyzje z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na nie zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem przedmiotowych decyzji. Wojewoda otrzymał ww. decyzje 22 maja 2015 r. D.K. pismem z 28 maja 2016 r. skierowała do Ministra Infrastruktury i Budownictwa zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę [...] sprawy w terminie. Wojewoda [...] pismem z 26 lipca 2016 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w O. o nadesłanie danych adresowych A.R., R.R. i B.R. Pismem z 14 września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa zwrócił Wojewodzie [...] akta przedmiotowych nieruchomości oraz poinformował, że nie wpłynęły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzje z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] wystąpieniami z 27 lipca 2017 r., 28 lipca 2017 r. i 3 sierpnia 2017 r. kierował do osób fizycznych, wnioskodawczyni D.K., Sądu Rejonowego w O., Urzędu Miasta [...], Urzędu Gminy [...] i Urzędu Miasta [...] zapytania odnośnie adresów zamieszkania, następców prawnych i postanowień o stwierdzeniu nabyciu spadku po A.R., R.R. i B.R. Pismem z 7 sierpnia 2017 r. organ poinformował strony postępowania, że zakończenie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest możliwe. Z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i trudności w ustaleniu wszystkich stron postępowania rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do 31 grudnia 2017 r. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne oraz wezwał D.K. do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po A.R., R.R. i B.R. lub do notariusza o sporządzenie aktu poświadczenia dziedziczenia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. We wniesionej skardze D.K. wskazała, że pomimo upływu dwóch lat od wydania decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji, Wojewoda [...] nie rozpatrzył ponownie sprawy, co rażąco narusza obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ jednocześnie nie podjął żadnych działań w kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła zobowiązanie organu do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji rozstrzygającej sprawę, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości pięciokrotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po wydaniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z [...] maja 2015 r., Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalił, że brak jest jakichkolwiek informacji o miejscach zamieszkania lub innych danych dotyczących stron postępowania A.R., R.R. i B.R., jak również informacji o ewentualnych ich spadkobiercach. Zwrócono się do sądu powszechnego, Urzędów Stanu Cywilnego i innych osób celem uzyskania adresów ww. osób lub w przypadku ich śmierci przysłanie aktów zgonu oraz posiadanych informacji o ewentualnych spadkobiercach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności udziału przedmiotowych nieruchomości i nie wydał rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi, pozostawał w bezczynności gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. nie załatwił sprawy. Nie można jednak pominąć faktu wydania przez organ postanowienia z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zawieszającego postępowanie w sprawie. W związku z wydaniem przez organ przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, po wniesieniu przedmiotowej skargi - orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Skutki zawieszenia postępowania administracyjnego określone zostały w art. 102 i 103 k.p.a. Zgodnie z ich treścią w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nadto zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zaś zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. W czasie zawieszenia postępowania organ nie może więc podejmować żadnych czynności poza określonymi w art. 102 k.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje zatem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa procesowego i materialnego w prowadzonym przed nim postępowaniu, co wydaje się nieuprawnione. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (punkt 2 sentencji wyroku). Jednakże, co zostało wyżej wywiedzione, w dacie złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka z pewnością nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaznaczenia wymaga, że po wydaniu decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r., Wojewoda [...] otrzymał akta administracyjnego sprawy oraz informację, że ww. decyzje nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego dopiero 16 września 2016 r. Już wcześniej, bo 26 lipca 2016 r. podejmował czynności niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Organ do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia, ale prowadząc postępowanie podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy. Organ dążył zatem do zakończenia postępowania. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.