I SAB/Wa 493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. Spółka z o. o. S.K.A. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E. Spółka z o. o. S.K.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. Spółka z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. W skardze skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Ministra do merytorycznego rozpoznania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływana dalej: "Ppsa", że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa; 4. zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z art. 200 Ppsa. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że jej poprzednik prawny (Z.B. W. "H. i S." S.A. w likwidacji) wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1960 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy G. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...],[...] i [...]. W dniu [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję umarzającą postępowanie, od której to w dniu [...] grudnia 2012 r. został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca wskazała, że organ w dniu [...] stycznia 2013 r. poinformował, iż z uwagi na konieczność dokonania ponownej analizy prawnej zebranego materiału przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to [...] maja 2013 r. Z uwagi na nierozpatrzenie sprawy w terminie, jak również niepoinformowanie o przewidywanym nowym terminie załatwienia sprawy, w dniu [...] października 2013 r. poprzednik skarżącej wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei skarżąca ponownie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] lutego 2016 r. Wezwanie to nie przyniosło jednak żadnego rezultatu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że po wpłynięciu przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjął czynności w celu uzupełnienia niezbędnego dla wydania rozstrzygnięcia materiału dowodowego. W szczególności uzyskano protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia [...] kwietnia 1949 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Jednocześnie organ zaznaczył, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu i gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Zdaniem Ministra, procedowanie w przedmiotowej sprawie uległo przedłużeniu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. połączenie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego w 2013 r. oraz wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w 2015 r. Organ stwierdził również, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ naczelny według kolejności wpływu, przy czym w wydziale gruntów warszawskich prowadzonych jest ponad 500 spraw rozpatrywanych przez 5 pracowników. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. pełnomocnik Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], wydanej po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 149 § 1 i § 1a Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa poprzedziło złożenie przez skarżącą do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Oceniając merytorycznie zasadność skargi należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają natomiast znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa, czy też nie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Jak wynika jednak z akt, w przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] rozpoznał wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], kończąc tym samym postępowanie w sprawie, dlatego postępowanie sądowe w zakresie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1b Ppsa należało umorzyć. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w art. 149 § 1a Ppsa zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Odnosząc powyższy pogląd prawny do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu, tj. w dniu [...] kwietnia 2016 r., organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w sprawie – pomimo przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy i niewyznaczenia nowego terminu. Oznacza to, że organ pozostawał wówczas w bezczynności. W konsekwencji zachodzi konieczność rozstrzygnięcia, czy bezczynność organu zaistniała w przedmiotowej sprawie miała cechy rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność miała, zdaniem Sądu, charakter rażący, gdyż żadne okoliczności nie mogą usprawiedliwiać rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwającego ponad trzy i pół roku. Jest to stanowczo zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej "Kpa"). Wskazywane przez organ takie okoliczności usprawiedliwiające bezczynność jak: długotrwały charakter spraw dekretowych, zmiana struktury organizacyjnej Ministerstwa, czy konieczność rozpoznawania spraw według kolejności wpływu, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu. W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 Kpa. Jeżeli natomiast chodzi o stan skomplikowania sprawy wynikający z jej złożoności, trudności w uzyskaniu aktualnych oraz archiwalnych danych niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, Sąd zwraca uwagę, że te trudności są przede wszystkim wynikiem sposobu prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego, tj. brakiem skoncentrowania czynności dowodowych w krótkim okresie czasu i przeciągającym się procedowaniem w sprawie. Oczywistym jest bowiem, że czym dłuższa bezczynność organu, tym więcej zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zmiany tego rodzaju niweczą podjęte wcześniej przez organ ustalenia, dotyczące okoliczności istotnych dla sprawy i powodują konieczność podejmowania następnych czynności w celu aktualizacji stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uznać zatem należy, że przyczyny techniczno-organizacyjne nie mogą usprawiedliwiać całkowitej i długotrwałej bierności organu. Zważyć przy tym trzeba, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny. Skoro zatem niezałatwienie sprawy dotyczącej wniosku E. Sp. z o.o. S.K.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zawinionej opieszałości, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie bezczynność należy zakwalifikować jako rażącą. Jednocześnie, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, a tym samym skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Należy przypomnieć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Wobec wydania decyzji przez organ brak jest podstaw do zastosowania dodatkowego środka mającego na celu zmobilizowanie organu do rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 151 oraz art. 161 § 1 pkt 3 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 niniejszej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800).