I SAB/Wa 498/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego). Pismem z [...] sierpnia 2017 r. [...] – reprezentowani przez adw. A.U. - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpatrywaniu wniosku J.W. i J.L. z [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy u. [...], ozn. dawnym nr hip. [...]. Skarżący zwracali uwagę, iż od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego upłynął rok, a od daty którą sam organ wyznaczył sobie na zakończenie postępowania (tj. do 30 kwietnia 2017 r. ) przeszło trzy miesiące. Mimo to w sprawie nie podjęto czynności zmierzających do wydania decyzji. W związku z czym wnosili o: zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy; skierowania sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyjaśniał, że niezwłocznie po wpłynięciu wniosku inicjującego postępowania przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do jego rozpoznania, wskazując przy tym na czynności jakie dotychczas podejmował. Podkreślał jednocześnie, iż ze względu na to, że postępowanie dotyczy oceny legalności orzeczenia wydanego przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości nim objętej jest złożony, a proces ustalania stron postępowania czasochłonny. Normą jest bowiem, że w tego rodzaju postępowaniach uczestniczy kilkaset osób. Skuteczne zaś doręczenie informacji o postępowaniu wymaga podejmowania wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa na okres realizacji czynności w innych sprawach. Wskazywał przy tym, iż równolegle przez referentów zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ prowadzonych jest 130 spraw, w których każda wymaga zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron. Podawał także, iż do niniejszej sprawy ostatni z dokumentów wpłynął 28 sierpnia 2017 r., a strony poinformowane zostały o planowanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 30 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżących z [...] sierpnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1952 r. o odmowie przyznania - w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U Nr 50, poz. 279) - prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów, wpłynął bowiem do organu 3 sierpnia 2016 r. (co wynika z prezenty Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa umieszczonej na wniosku). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec co do zasady zakończeniu upłynął w dniu 3 października 2016 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności ww. decyzji nie została załatwiona. Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił także w sposób prawidłowy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował bezpośrednio po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to bowiem dopiero przy piśmie z [...] stycznia 2017 r. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dwumiesięczny termin na zakończenie postępowania Sąd miał na względzie z jednej strony termin wskazywany przez skarżących, z drugiej zaś samą deklarację organu, iż postępowanie nadzorcze zamierza zakończyć do 30 października 2017 r. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Organ bowiem przez cały okres postępowania podejmował czynności ukierunkowane na skompletowanie materiału dowodowego niezbędnego do weryfikacji legalności kwestionowanej przez skarżących decyzji. Tytułem przykładu można tu podać wystąpienia do Urzędu [...] o akta własnościowe (7 września 2016 r.), o dane z ewidencji gruntów (30 września 2016 r.), wystąpienie do sądu wieczystoksięgowego (17 października 2016 r.) czy wreszcie pozyskanie przezeń fragmentów archiwalnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinii geodezyjnej niezbędnej do prawidłowej identyfikacji nieruchomości w aspekcie aktualnie funkcjonującego układu geodezyjnego (co nastąpiło dopiero w czerwcu 2017 r.). Wprawdzie czynności te, z punktu widzenia sprawności postępowania, podejmował bez należytej ich koncentracji (a więc opieszale), jednakże sama ta okoliczność do uznania zwłoki w załatwieniu sprawy za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zdaniem Sądu niewystarczająca. Nie można także tracić z pola widzenia, iż ze względu na specyfikę postępowań dotyczących tzw. gruntów warszawskich" – na co zwracał uwagę Minister – szereg czynności w nich podejmowanych ma charakter materialno-techniczny (tak np. czynności związane z przeglądaniem i analizą aktualnej treści elektronicznej księgi wieczystej). W związku z czym nie w każdy wypadku ich realizacja będzie znajdowała odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z tego też względu, sam brak ich udokumentowania w formie pisemnej, nie musi automatycznie oznaczać, że organ zaniechał w sprawie jakiejkolwiek aktywności. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1668). Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.