I SAB/Wa 501/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi C. J. D.-Z. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz C. J. D.-Z. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania złożonego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wniósł o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji merytorycznej w terminie 14 dni od otrzymania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] orzekł że las dawnego majątku [...] o pow. [...] ha, obejmujący obecnie część działek położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych nr [...], [...] i [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Akta sprawy zostały przekazane do Ministerstwa pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., a zatem upłynęło półtora roku od przekazania akt. Minister nie wydał w tej sprawie jakiejkolwiek decyzji. Jego aktywność ograniczyła się do wysłania kilku zawiadomień (z dnia [...] lutego 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] stycznia 2016 r.) do stron z informacją o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Wobec tego strona dwukrotnie pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji merytorycznej (pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r.). Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Skarżący wskazał, że Minister dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, nie podjął działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. W sprawie stan faktyczny został całkowicie wyjaśniony. Są więc przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem skarżącego, stan niedziałania organu w niniejszej sprawie należało zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ organ prowadzi postępowanie nieefektywnie i w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36 Kpa na organie ciąży obowiązek informowania strony o każdej niemożności rozpoznania sprawy w ustawowym terminie i podania przyczyn zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Minister nie może tłumaczyć stanu swojej przewlekłości dużą liczbą spraw pozostających do rozpoznania. Termin ustalony w trybie przepisu art. 36 § 1 Kpa nie może być wydłużany. Tymczasem Minister pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. ostateczny termin rozpoznania sprawy wyznaczył aż do dnia [...] czerwca 2016 r., co świadczy o braku ustalenia możliwie najkrótszego czasu na załatwienie sprawy. Organ przesuwa termin załatwienia sprawy od [...] czerwca 2014 r., a zatem bez żadnego merytorycznego uzasadnienia rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przedstawił chronologicznie stan faktyczny sprawy, poczynając od zaskarżonej decyzji, a kończąc na wniesionej skardze. Organ odwoławczy podał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowanym w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanej w grudniu 2007 r. było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu, co zdaniem NIK świadczy o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2009 r. przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister zaznaczył, że kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o sposobie rozpatrywania spraw przez instytucje państwowe, w tym i sądy administracyjne. Rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby oczekujących spraw. Tym samym obiektywne uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania – czyni zarzut skarżącego niezasadnym. Jednocześnie Minister wskazał, że w podobnej sprawie WSA w Warszawie uznał, że duża liczba spraw rewindykacyjnych w Ministerstwie jest znana Sądowi z urzędu, a rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu nie jest wyrazem złej woli organu i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 654/13). W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. C. D. podtrzymał skargę w związku z wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji [...] maja 2016 r., nr [...]. Jednocześnie skarżący zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, ze wniósł o: 1)stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący wskazał, że w sprawie doszło do rażącej przewlekłości, nie uzasadnionej żadnymi względami natury merytorycznej, czy procesowej. Organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, cały materiał znajdował się w aktach sprawy. Wydanie decyzji było najwyraźniej wynikiem złożonej w sprawie skargi. Taką niczym nieuzasadnioną zwłokę należy zatem napiętnować poprzez wymierzenie organowi grzywny zgodnie z żądaniem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że nie mógł uwzględnić skargi C. D. w zakresie zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji załatwiającej odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania znaczenie ma stan sprawy, istniejący w dacie orzekania przez Sąd. Z akt sprawy wynika, że po wniesieniu skargi Minister rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], a zatem zakończył sprawę z zakresu reformy rolnej w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed datą orzekania przez Sąd przeniosło ciężar sporu na kwestię legalności tej decyzji. Konsekwencją powyższego jest to, że badanie legalności decyzji kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania odwoławczego. Sąd podziela natomiast stanowisko C. D., że w niniejszej sprawie organ odwoławczy w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. (daty otrzymania odwołania) do dnia [...] maja 2016 r. (daty wydania decyzji odwoławczej) przewlekle prowadził w sprawie postępowanie odwoławcze. Poza sporem jest to, że organ przekroczył miesięczny, maksymalny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynikający z art. 35 § 3 Kpa. Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania Sąd doszedł do przekonania, że miała ona miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie przewlekłości świadczy szczególnie duże, bo 23-krotne (według stanu na dzień wydania decyzji odwoławczej) przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (pięciokrotnie) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu dużej ilości stron postępowania, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy itd. Trzeba mieć na uwadze, że Minister już w dniu [...] czerwca 2014 r. otrzymał od organu I instancji całość akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. i nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym zwłokę organu w załatwieniu sprawy. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłości organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem przewlekłości organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Odnosząc się do powoływanego przez organ stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 654/13 w kwestii braku poważnego stopnia naruszenia prawa spowodowanego dużą ilością rozpatrywanych spraw według kolejności wpływu, Sąd zwraca uwagę, że pogląd Sądu w danej sprawie jest formułowany na tle konkretnego stanu faktycznego. Minister pomija to, że np. w tamtej sprawie zwłoka organu obejmowała okres ponad roku, licząc od daty wpływu odwołania, do dnia orzekania przez Sąd. W niniejszej sprawie zwłoka organu była znacznie dłuższa - wynosiła niespełna 2 lata, licząc od daty wpływu odwołania do dnia wydania przez organ decyzji odwoławczej. Wobec tego ocena charakteru przewlekłości postępowania zaprezentowana w niniejszej sprawie odnosiła się do innego stanu faktycznego sprawy i w związku z tym jest inna. Sąd uznał skargę C. D. za bezzasadną w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, w oparciu o przepis art. 149 § 2 Ppsa. W ocenie Sądu, w stanie tej konkretnej sprawy wystarczającą represją dla Ministra jest stwierdzenie kwalifikowanej przewlekłości w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Nie można pominąć tego, że w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przewlekał załatwienia sprawy kierując się złą wolą, ale że taki stan rzeczy wynikał z dużej ilości tego typu spraw zalegających w organie, rozpatrywanych według kolejności wpływu, o czym strona była informowana. Istotne znaczenie miało też to, że Minister zareagował na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję kończącą sprawę nadzorczą w administracyjnym toku instancji. Wobec tego nałożenie przez Sąd na organ dodatkowej sankcji finansowej byłoby nadmierną represją. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku, orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", w pkt 2 wyroku, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa, w pkt 3 wyroku, orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, w pkt 4 wyroku, były przepisy art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).