I SAB/Wa 507/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. B., E. M. i M. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpoznania wniosku A.B., E. M. i H. B. z [...] maja 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. B., E. M. i M. N. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 18 sierpnia 2013 r. , uzupełnionym pismem z 28 sierpnia 2014 r. A. B., E. B. i M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z [...] lipca 1976 r. o odmowie przyznania w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Postępowanie w sprawie objętej powyższą skargą zainicjowane zostało wnioskiem A. B., E.B. i H. B. (w miejsce której po jej śmierci wstąpił M. N.) z 19 lipca 2011 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. Skarżący podnosili, że jedynymi czynnościami organu podjętymi w sprawie było bezskuteczne występowanie do Prezydenta [...] o nadesłanie akt przedmiotowej sprawy i wyznaczanie dodatkowych terminów jej załatwienia, co miało miejsce w dniach: 12 kwietnia 2012 r. , 25 lutego 2014 r. i 23 września 2014 r. Wobec nierozpoznania sprawy, pełnomocnik reprezentujący wnioskodawców pismem z 23 czerwca 2014 r., wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do usunięcia naruszenia prawa. Równolegle, w związku z nieprzekazywaniem przez organ pierwszej instancji akt sprawy, ww. wnieśli do Kolegium zażalenie na zaistniałą w tym zakresie bezczynność Prezydenta [...]. Powyższe wezwanie okazało się bezskuteczne, w konsekwencji czego wniesiona została przez nich wskazana na wstępie skarga, w której zarzucali oni Kolegium naruszenie art. 7, art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy. W oparciu o te zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, wnieśli oni o: zobowiązanie Kolegium do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika odpowiedzialnego za zwłokę; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wskazując na nieprzekazanie mu akt przedmiotowej sprawy przez Prezydenta [...], wniosło o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała okoliczność objęta hipotezą normy prawnej zawartej w przywołanych w odpowiedzi na skargę przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (nie doszło do cofnięcia skargi). Zatem sformułowany w niej wniosek o umorzenie postępowania sądowego, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sama natomiast skarga A. B., E. B. i M. N. jest uzasadniona. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku z 19 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, oznaczonej przez skarżących jako "decyzja Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] lipca 1976 r.", którą miano odmówić następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Niesporna pozostaje wszak okoliczność, że złożony przez A. B., E. B. i H. B. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie został przez organ rozpoznany. Wniosek ten wpłynął natomiast do organu 19 lipca 2011 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kolegium. Od tego momentu zatem rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 k.p.a., termin w jakim organ zobowiązany był do rozpoznania sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem winno ulec zakończeniu najpóźniej 19 września 2011 r. Przy czym przez zakończenie w tym wypadku postępowania w zależności od poczynionych ustaleń stanu faktycznego rozumieć należy zarówno merytoryczne rozpoznanie sprawy objętej wnioskiem na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a., jak też podjęcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie, czy też przekazanie podania organowi w niej właściwemu na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Tymczasem mimo upływu ponad czterech lat od złożenia podania Kolegium nie tylko nie rozpoznało sprawy nim objętej, ale nawet nie pozyskało niezbędnych dokumentów pozwalających choćby na ocenę swojej właściwości w sprawie. Zakładając natomiast, że decyzja, której weryfikacji domagają się inicjatorzy postępowania istotnie została wydana (co wobec braku akt archiwalnych nie jest pewne) oraz, że faktycznie rozstrzygała ona o prawach do nieruchomości w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], kluczowe dla oceny właściwości organu w sprawie będzie czyją własność stanowi aktualnie grunt tej nieruchomości. Kolegium będzie wszak w niej właściwe jedynie wówczas, gdy żądanie odnosić się będzie do gruntu, który aktualnie stanowi mienie komunalne (por. uchwały NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 oraz z dnia 5 czerwca 2000 r. OPS 7/00). Skoro zatem w sprawie zawisłej przed Kolegium zaistniał stan bezczynności w jej załatwieniu, obowiązkiem Sądu jest wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania tegoż wniosku w określonym wyrokiem terminie. Wyznaczając natomiast ten termin w wymiarze dwóch miesięcy, Sąd miał na względzie realną możliwość pozyskania w tym czasie materiału dowodowego umożliwiającego przeprowadzenia i zakończenie przez organ postępowania. Stwierdzona bezczynność ma przy tym postać kwalifikowaną w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać ponad czteroletniej zwłoki w rozpoznawaniu podania strony. W szczególności nie może uwolnić się od tego zarzutu organ powoływaniem się na nieprzekazanie mu przez inny organ niezbędnych do zakończenia postępowania akt. Zwłaszcza w sytuacji, gdy czynności zmierzające do ich pozyskania – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - podejmował on w sposób nieefektywny i w znacznych odstępach czasu. Nie sposób wszak nie dostrzec, że po raz pierwszy o nadesłanie akta sprawy Kolegium zwróciło się do ich dysponenta (Prezydenta [...]) dopiero dziewięć miesięcy po wpłynięciu podania stron, wówczas także po raz pierwszy poinformowało strony o przyczynach niedotrzymania terminu załatwienia sprawy i planowanym zakończeniu postępowania (vide pismo z 12 kwietnia 2012 r. nr [...]). Wezwanie to ponowiło zaś dopiero niemal po upływie dalszych dwóch lat (vide pismo z 25 lutego 2014 r. nr [...]). Zważyć przy tym należy, że poza tymi wystąpieniami, powtórzonymi jeszcze po wpłynięcie do Kolegium wystosowanego przez strony wezwania do usunięcia naruszenia prawa, organ ten nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie ukierunkowanych na jej załatwienie. W szczególności brak w aktach przekazanych do Sądu jakichkolwiek dowodów, choćby w postaci notatek służbowych, by w związku z milczeniem Prezydenta [...] podejmowano jakiekolwiek próby doprowadzenia do wykonania przezeń powyższego wezwania. Nie występowano także o akta bezpośrednio do jednostki organizacyjnej Urzędu [...], wskazywanej przez inicjatorów postępowania jako podmiot, który tymi aktami miał dysponować – tj. Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych. Taki sposób postępowania nie tylko w sposób oczywisty i szczególnie drastyczny narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale również podważa zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a więc narusza w sposób istotny jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego (por. art. 8 k.p.a.). Sytuacja bowiem, w której organ na przestrzeni czterech lat od zainicjowania postępowania w sprawie, ogranicza w nim swoją aktywność jedynie do trzech czynności procesowych (wezwań do nadesłania akt), może wręcz wywoływać u strony uzasadnione przekonanie o pozorności tych działań. Świadczy jednocześnie o kompletnym lekceważeniu przez organ procedury administracyjnej, co w żadnym razie nie może być przez Sąd aprobowane. W tym stanie rzeczy, uwzględniając cały tok postępowania administracyjnego, jego długość oraz brak efektywnych działań organu zmierzających do jego zakończenia, Sąd postanowił także o wymierzeniu, w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywny. Z tym, że za adekwatną oraz wystarczającą dla zrealizowania jej represyjno-dyscyplinującej funkcji, Sąd uznał grzywnę w wymiarze 500 złotych, a nie jak wnioskowali skarżący w jej maksymalnej wysokości określonej art. 154 § 6 powołanej ustawy. Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek skarżących o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika odpowiedzialnego za zwłokę, gdyż w celu usunięcia naruszenia prawa sąd administracyjny może jedynie stosować środki, które przewidziane są ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 135 tej ustawy). Ta zaś nie przyznaje mu kompetencji do nakazywania organom administracji publicznej wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a tym bardziej nakazania ukarania dyscyplinarnego pracowników tych organów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.