I SAB/Wa 516/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 10 kwietnia 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...], [...], [...] oznaczone hip. "[...]" w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 17 października 2012 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w W; - przy dawnej ul. [...] oznaczonej jako "[...]; - przy dawnej ul.[...] , oznaczonej hip. jako "[...] - przy dawnej ul.[...] , oznaczonej hip. jako "[...] W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 10 kwietnia 2008 roku. Wobec braku postępów w prowadzonym postępowaniu, jak również braku rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie, w dniu 8 grudnia 2011 r., skarżący wystąpił do Wojewody [...] w trybie art. 37 kpa z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta W. sprawy w terminie. Zażalenie to zostało uwzględnione i postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Do dnia wniesienia skargi rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało jednak wydane, co w ocenie skarżącego świadczy bezspornie o przewlekle prowadzonym postępowaniu, jak również lekceważeniu przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na mocy art. 1 tego dekretu ww. grunt przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14 poz. 130) stał własnością Skarbu Państwa. Prowadzone przed Prezydentem W. postępowanie odszkodowawcze zainicjowane zostało wnioskiem następcy prawnego dawnych właścicieli nieruchomości i toczy się w oparciu o przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Działki położone przy ul. [...] i przy ul. [...] stanowiły dawniej własność H. D., natomiast poprzednim właścicielem działki przy ul. [...] był R. D. Organ podniósł, że składając wniosek z o odszkodowanie wnioskodawca załączył jedynie postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] czerwca 2006 r., zgodnie z którym spadek po W. D. nabyli E. M. i M. M. Wnioskodawca nie udowodnił natomiast następstwa prawnego W. D. po poprzednich właścicielach nieruchomości - tj. po H. D. i po R. D. Postanowienia stwierdzające nabycie praw do spadku po dawnych właścicielach przedmiotowych nieruchomości wnioskodawca dostarczył dopiero w dniu 14 kwietnia 2010 roku. Prezydent wskazał, również, że Delegatura Biura Geodezji i Katastru w [...] nie była w stanie - w oparciu o dokumenty i materiały znajdujące się w ewidencji gruntów i budynków - określić dokładnego położenia nieruchomości położonych przy ul. [...] i przy ul.[...]. Dodatkowo okazało się, że działki będące przedmiotem postępowania odszkodowawczego są podwójnie hipotekowane (wchodziły w skład nieruchomości - odpowiednio – [...], [...], [...] w odniesieniu do których dawni właściciele składali wnioski o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku. W tej sytuacji - w celu określenia dokładnego położenia nieruchomości oraz sprawdzenia, czy wnioski złożone w trybie dekretu w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zostały rozpatrzone, niezbędne było zlecenie biegłemu geodecie wykonania opracowania geodezyjnego, polegającego na wkreśleniu granic dawnych nieruchomości hipotecznych na współczesną mapę ewidencyjną. Opracowanie to zostało sporządzone w dniu 14 października 2010 r. Organ podkreślił, że w toku postępowań zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy nieruchomości spełniają przesłanki kwalifikujące je do przyznania odszkodowania. Dodatkowych wyjaśnień wymaga jeszcze kwestia daty, w której poprzedni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania ww. działkami. Prezydent wskazał również, że strony zostały poinformowane, że decyzje kończące postępowanie w przedmiotowych sprawach zostaną wydane do dnia 31 marca 2013 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta W. jest uzasadniona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do Sądu wraz ze skargą z dnia 17 października 2012 r. wynika, że od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o odszkodowanie do dnia wyrokowania, organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oceniając aktywność organu na przestrzeni tego okresu (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 11 kwietnia 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa), doszedł do przekonania, że wprawdzie Prezydent podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale. Wniosek skarżącej o przyznanie odszkodowania wpłynął do W. w dniu 17 kwietnia 2008 roku. Do właściwego wydziału, przekazany został zgodnie z właściwością dopiero przy piśmie z dnia 1 lipca 2008 roku. Następnie pismami z dnia 27 sierpnia 2008 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego W. oraz Biura Geodezji i Katastru W. o nadesłanie potrzebnej do spawy dokumentacji, czyli zaświadczenia z ksiąg wieczystych nieruchomości oraz kopii mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntów obejmujących przedmiotowe nieruchomości. W dniu 10 września 2008 r. organ uzyskał zaświadczenia z księgi wieczystej "[...]". Przy piśmie z dnia 9 października 2008 r. Biuro Geodezji i Katastru przesłało kopię mapy numerycznej gruntu nieruchomości przy ul.[...] . Z kolei przy innym piśmie z tej samej daty organ został poinformowany przez Biuro o konieczności określenia pierwotnych granic nieruchomości przy ul. [...] oraz ul. [...] przez uprawniona jednostkę geodezyjną. Pismem z dnia 12 maja 2009 r. organ poinformował skarżącego o podejmowanych w sprawie czynnościach, wzywając jednocześnie do wykazania jego następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości H. D. (w przypadku działek przy) oraz R. D. (w przypadku działki przy ul.[...]). W dniu 15 stycznia 2010 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego o nadesłanie kolejnych dokumentów związanych z nieruchomością przy ul. [...] (otrzymał je w dniu 30 lipca 2010 r.). W dniu 14 kwietnia 2010 r. skarżący dostarczył organowi postanowienia spadkowe po H. i R. D. Przy piśmie z dnia 29 marca 2011 r. organ otrzymał z delegatury w [...] informacje z ewidencji gruntów działek ul. [...] i ul.[...] , o które wcześniej wnioskował. Z kolei w dniu 4 lipca 2011 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego o nadesłanie dokumentów związanych z tymi nieruchomościami (uzyskał je w dniu 27 września 2011 r.). Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. M. M. złożył do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 10 lutego 2012 r. organ wezwał E. M. do przystąpienia do postępowania odszkodowawczego. W tym samym dniu Prezydent poinformował skarżącego o konieczności zebrania dodatkowej dokumentacji w sprawie, wyznaczając jednocześnie termin zakończenia postępowania na dzień 30 czerwca 2012 roku. W dniu 22 lutego 2012 r. Prezydent W. otrzymał postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uznające zażalenie skarżącego za zasadne i wyznaczające mu czteromiesięczny termin na załatwienie sprawy. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że organ podjął kolejne kroki mające na celu zgromadzenie dokumentacji potrzebnej do zakończenia postępowania, jednakże terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji nie dotrzymał, za to pismem z dnia 19 listopada 2012 r. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania, tym razem na dzień 31 marca 2013 roku. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco prowadził sprawą. Ponadto wskazać należy, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 kpa i każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, powiadamiał o tym fakcie strony. Jeżeli już to robił, wyznaczał nowe terminy z których wynikało, że Minister z góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 Kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa.