I SAB/Wa 524/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi A. J. i M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], ozn. jako "[...]" dz. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżących A. J. i M. S. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 maja 1990 r. A. J., M. S. i I. L. wnieśli do Urzędu Dzielnicowego [...], o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" dz. nr [...]. Pismem z dnia 2 września 2009 r. pełnomocnik A. K. i M. S. zwrócił się do podległej Prezydentowi [...] Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] o wskazanie, na jakim etapie znajduje się wszczęte postępowanie odszkodowawcze. W dniu 14 września 2009 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przekazało powyższe pismo do Prezydenta [...] (jako organu właściwego), informując jednocześnie, że przy piśmie z dnia 6 maja 1992 r., akta sprawy zostały przesłane do dawnego Urzędu Rejonowego i dotychczas nie zostały zwrócone. W związku z powyższym pismem z dnia 8 października 2009 r. Prezydent wystąpił do Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków o przesłanie dokumentacji geodezyjnej. Otrzymał je przy piśmie z dnia 6 stycznia 2010 r., z jednoczesną informacją, że w posiadanych zasobach brak jest materiałów, na podstawie których można jednoznacznie określić nieruchomość położoną przy ul. [...]. W marcu 2010 r. pełnomocnik stron przesłał do organu szkice nieruchomości oraz rozliczenia powierzchni nieruchomości dokonane przez zatrudnionego przez strony uprawnionego geodetę. Pismem z dnia 18 marca 2010 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego o przesłanie materiałów dotyczących nieruchomości, w tym inwentaryzacji zniszczeń oraz kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Równocześnie zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o przesłanie wypisów z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości. Wnioskowaną dokumentację organ otrzymał w czerwcu 2010 r. W dniu 15 czerwca 2010 r. organ wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie ze zbioru dokumentów PESEL, danych byłych właścicieli nieruchomości. W związku z nieuzyskaniem potrzebnych informacji, pismem z dnia 27 września 2010 r. Prezydent zwrócił się do Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o przesłanie informacji dotyczących zgonów byłych właścicieli. Uzyskawszy je w październiku 2010 r. rozpoczął poszukiwania następców prawych F. i J. M. W dniu 5 stycznia 2012 r. do organu przesłane zostały prawomocne postanowienia spadkowe po zmarłych małżonkach M. wraz z adresami ich spadkobierców. W dalszej kolejności Prezydent [...] wszczął kroki zmierzające do ustalenia aktualnych użytkowników wieczystych nieruchomości oraz pozyskania dokumentacji związanej z prowadzonymi przed laty inwestycjami na nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania zgłaszali się kolejni spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości. W październiku 2013 r. organ wystąpił do Dzielnicy [...] o przesłanie akt lokalizacyjnych oraz F. S.A. w [...] i P. S.A. o przesłanie dokumentacji inwestycyjnej. Jednocześnie organ poinformowała strony o planowanym terminie rozpoznania wniosku do dnia 28 lutego 2014 r. Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r. P. S.A. w [...] poinformowało Prezydenta [...], że jest użytkownikiem wieczystym części spornej nieruchomości, na której znajduje się infrastruktura kolejowa (dokumentacji inwestycyjnej nie przesłano). W dniu 24 marca 2014 r. Prezydent [...] powiadomił strony, że do zakończenia postępowania brakuje jeszcze ustalenia daty w jakiej były właściciele zostali pozbawienie faktycznej możliwości władania działką. W tym celu zlecone zostanie opracowanie geodezyjne polegające na wyszczególnieniu części nieruchomości przejętej przed dniem 5 kwietnia 1958 r. oraz po tej dacie. Jednocześnie jako termin zakończenia postępowania organ wskazał dzień 31 lipca 2014 r. W dniu 20 czerwca 2014 r. do akt sprawy złożona został opinia geodezyjna dotycząca spornej nieruchomości wraz z mapą sytuacyjną. Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. A. J. i M. S. wystąpili do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie. Pismem z dnia 3 lutego 2015 r. organ poinformował strony, że z uwagi na dużą ilość spraw związanych z odszkodowaniami, zakończenie postępowania planuje do dnia 30 kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] Wojewoda [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi dwumiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. A. J. i M. S. reprezentowani przez adwokata L. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "[...]", działka nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła naruszenie organowi rażące naruszenie nie tylko ustawowych termin rozpoznania sprawy, ale także tych wyznaczanych przez sam organ. Podkreślając jednocześnie, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone jest już ponad 25 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w prowadzonym postępowaniu zgromadzono szereg materiałów mających na celu określenie, czy sporna nieruchomość spełnia przesłanki do wypłaty odszkodowania. Wskazując dodatkowo, że pismem z dnia 13 lipca 2015 r. poinformował strony, że z uwagi na konieczność wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, przewiduje zakończenie postępowania do dnia 31 października 2015 r. Na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. adwokat L. S., działając z substytucji adw. M. S., popierając skargę wniósł dodatkowo o rozważne możliwości orzeczenia o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...]. Sąd uwzględnił wniosek, zmieniając przedmiot postępowania z bezczynności na przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania odszkodowawczego jest uzasadniona. Podkreślić należy, ze zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W myśl artykuł 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...]. Trzeba wskazać, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wprawdzie wskazuje, że organ podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu, Prezydent nie tylko w prawnie ustalonym terminie nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i podejmowane w znacznych odstępach czasu, często pozorowane. Organ przez lata nie potrafił chociażby wyjaśnić kwestii daty utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli. Podkreślić należy, że od dnia złożenia wniosku w styczniu 1990 r. upłynęło ponad 25 lat. Pierwszą czynność organ podjął tak naprawdę dopiero po otrzymaniu od pełnomocnika skarżących pisma z dnia 2 września 2009 r., w którym pełnomocnik domagał się informacji o postępach w sprawie wniosku odszkodowawczego. Wtedy też organ zorientował się, że przynajmniej od 1994 r. w sprawie nie były podejmowane jakiekolwiek działania. Nie było nawet wiadomo gdzie znajdują się akta sprawy. Z kolei ostatnia czynność procesowa przed wniesieniem skargi miała miejsce w dniu 3 lutego 2015 r. kiedy to organ powiadomił strony o kolejnym termin planowanym terminie załatwienia sprawy. Od tego czasu w sprawie nie były podejmowane jakiekolwiek czynności zmierzające do jej zakończenia. Z akt sprawy nie wynika również, czy organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego, o którym wspomniał w piśmie skierowanym do skarżących w dniu 13 lipca 2015 r. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, nie powiadamiał o tym fakcie strony. Jeśli już to robił, to wskazywał przy tym daty, z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.