I SAB/Wa 524/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]", w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. G. pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 maja 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. J. G. złożył w dniu 11 maja 1948 r. w Zarządzie Miejskim w [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]". B. G. pismem z dnia 18 marca 2016 r. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Prezydent otrzymał postanowienie 19 lipca 2016 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na bezczynność skarżący wskazał, że pomimo upływu kilkudziesięciu lat nie została wydana decyzji w sprawie, zatem organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie terminom na załatwienie sprawy. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która wystąpiła przy rażącym naruszeniu prawa, zobowiązanie organu do merytorycznego zakończenia sprawie w terminie 30 dni od dnia doręczania akt organowi, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia 11 maja 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem J. G. z dnia 11 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 10 kwietnia 2001 r. Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] poinformował E. G., że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nie został rozpoznany, dlatego też zostanie przeprowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie. Pismem z dnia 16 lipca 2001 r. Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] przekazał Urzędowi Gminy [...] – [...] Wydziałowi Geodezji i Nieruchomości akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości wraz z informacją, że znajduje się w nich wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. B. G. wniósł zażalenie z dnia 18 marca 2016 r. na niezałatwienie w terminie sprawy przez Prezydenta [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia wniosku dekretowego. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak podejmowana działań ukierunkowanych na załatwienie sprawy przez tak długi okres czasu pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że wniosek dekretowy został złożony 11 maja 1948 r., a więc prawie 70 lat temu. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie nie informował stron o nowym terminie załatwienia sprawy, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego do przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. Wskazać należy, że powołany nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16 i z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).