I SAB/Wa 530/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. Z. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 marca 2016 r. T. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 stycznia 2015 r., uzupełnionego pismem z dnia 11 lutego 2015 r., o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] zakreślił Prezydentowi [...] termin trzech miesięcy na rozpoznanie wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Pomimo zakreślonego terminu organ nadal pozostaje w zwłoce i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku; o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ rażąco narusza prawo, o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 19 maja 2016 r. Prezydent wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. organ przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie akta przedmiotowej sprawy, z których wynika, że postępowanie w sprawie odszkodowania zostało umorzone jako bezprzedmiotowe decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wobec wydania ww. decyzji żądanie zawarte w pkt 1 skargi stało się bezprzedmiotowe, natomiast w pozostałym zakresie skarga jest uzasadniona. Jednocześnie poinformował, że decyzja z [...] sierpnia 2016 r. została zaskarżona do organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej, w związku z wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odszkodowawczego z wniosku z dnia 26 stycznia 2015 r. - orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowe powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dokonywać kontroli prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd, w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, oceny prawidłowości umorzenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydaną w sprawie decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniałe na dzień wniesienia skargi przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. T. Z., M. S., E. L., B. M., T. M., W. K., B. K., M. P. i M. W. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wniosek ten w dniu 17 lutego 2015 r. został uzupełniony w związku ze śmiercią W. K. Pismem z dnia 4 marca 2015 r. organ wystąpił do Delegatury Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...], celem uzyskania akt własnościowych nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. [...]. Akta wpłynęły do organu w dniu 24 marca 2015 r. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. (na skutek zażalenia wnioskodawców do Wojewody [...]) Prezydent poinformował organ odwoławczy, że z uwagi na dużą ilość spraw toczących się przed organem nie było możliwości załatwienia sprawy w terminie ustawowym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wojewoda wyznaczył organowi pierwszej instancji termin trzech miesięcy (od daty doręczenia postanowienia) na rozpoznanie wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Pismem z dnia 19 maja 2015 r. Prezydent poinformował pełnomocnika wnioskodawców o stanie sprawy wskazując, że w aktach własnościowych nieruchomości znajduje się decyzja z dnia [...] stycznia 1982 r., nr [...] orzekająca, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma w ocenie Sądu wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Należy bowiem zauważyć, że prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi a przez to także długotrwałymi. Ustalenie bowiem kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. To z kolei niewątpliwie związane jest z czasochłonnym jej poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach czy archiwach. Tego rodzaju działanie w toku postępowania organ poczynił. Ponadto podnieść należy, że niewątpliwie przekroczenie przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy jest naganne, jednakże Sądowi z urzędu znana jest także ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i daty zgłoszonych wniosków, które niejednokrotnie czekają na rozpoznanie od lat dziewięćdziesiątych. W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony w 2015 r. Skoro zatem zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do wymierzenia z tego tytułu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny. Sankcje te są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które w ocenie Sądu powinny być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto brak jest podstaw prawnych do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. (czego oczekuje skarżąca) albowiem przepis ten odnosi się do sytuacji określonych w § 1 tego przepisu, tj. w razie niewykonania przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku. W punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).