I SAB/Wa 536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Gospodarki w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa F. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność A. i Z. S. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo odbiorczego przedsiębiorstwa F. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność A. i Z.S. – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia grzywny; 4. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącego C. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Gospodarki w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa F. oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa F., powiat [...] w częściach dotyczących przejęcia nieruchomości stanowiących własność A. i Z. S. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 10 grudnia 2013 r. nadał przedmiotowy wniosek do Ministra Gospodarki. Dopiero w dniu 13 lutego 2014 r. organ wezwał wnioskodawcę do wskazania wszystkich spadkobierców A. i Z. S., w tym ich adresów. Powyższe oznacza, że organ przez okres ponad dwóch miesięcy, a zatem w terminie do załatwienia sprawy nie podejmował czynności w przedmiocie ustalenia stron postępowania. Równocześnie z ww. pismem organ poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy tj. 16 czerwca 2014 r. powołując się na brak danych dotyczących wszystkich spadkobierców oraz wystąpienie do Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości oraz wskazanie właścicieli tej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że pismem z dnia 21 lutego 2014 r. wskazał dokładne adresy wszystkich spadkobierców A. i Z. S., co oznacza, że organ pod koniec lutego dysponował wszystkimi danymi wynikającymi z jego wezwania z 13 lutego 2014 r. Wobec braku reakcji organu pismem nadanym 25 lipca 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ pismem z 28 lipca 2014 r. zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy tj. 30 września 2014 r. wskazując, iż przekroczenie terminu wynikało z konieczności zwrócenia się do wszystkich spadkobierców A. i Z. S. do przedłożenia dokumentów potwierdzających ich interes prawny do występowania w sprawie, jak również brakiem odpowiedzi z Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżący wskazał, że wystąpienie organu do wszystkich spadkobierców A. i Z. S. datowane jest na 23 lipca 2014 r., co oznacza, że pomimo posiadania informacji o nich przez okres 5 miesięcy Minister Gospodarki nie podjął czynności w celu ustalenia stron postępowania. Skarżący podkreślił, że przewlekłość postępowania występuje wówczas gdy organ podejmuje czynności w sposób nieefektywny lub pozorny, w dużym odstępie czasu. Najczęściej są to przypadki nieuzasadnionego wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podniesione przez skarżącego zarzuty są bezzasadne. Wyjaśnił, że pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń został złożony przez C. S. w dniu 14 października 1998 r. Wnioskodawca został wówczas wezwany do wykazania interesu prawnego poprzez nadesłanie m.in. dokumentów potwierdzających prawo własności do znacjonalizowanej nieruchomości oraz do nadesłania uwierzytelnionego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po A. i Z.S. C.S. nie wykonał wezwania nadsyłając jedynie kserokopie odpisów dawnych ksiąg wieczystych o oznaczeniach [...] tom I, wykaz L.25, [...] tom I wykaz L.6a z ostatnim wpisem z roku 1984 oraz kserokopię aktu notarialnego z 26 września 1936 r. - "zdania" przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów tych nie można było jednoznacznie ustalić komu przysługiwało prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania, a postanowienie to stało się prawomocne. Tym samym wniosek C. S. jest kolejnym wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń. Do wniosku zostało dołączone postanowienie Sądu Rejonowego w J. w sprawie [...] wskazujące następstwo prawne po A. i Z. S. Organ dokonał kwerendy akt archiwalnych i analizy dokumentów archiwalnych z postępowania nacjonalizacyjnego, pozyskanych z Archiwum Akt Nowych w W. W dokumentach tych znajdowała się również kserokopia aktu notarialnego z 29 września 1936 r., w którym A. i Z. S. zawarli kontrakt "zdania" znacjonalizowanych nieruchomości ze S. S. i J. S., tj. poprzednikami prawnymi wnioskodawcy. Tym samym po stronie organu powstał obowiązek ustalenia stron postępowania, przy czym niezbędne było ustalenie, czy doszło do przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ wystąpił do Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych o nadesłanie dokumentów potwierdzających stan prawny znacjonalizowanej nieruchomości, a w szczególności zaświadczeń o zamknięciu dawnych ksiąg wieczystych o oznaczeniach W. tom I, wykaz L.25, W. tom I wykaz L.6a. Pismem otrzymanym w dniu 5 marca 2014 r. Sąd Rejonowy w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych nadesłał dokumenty, w tym poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty nacjonalizacyjne i wniosek o wykreślenie wpisów w księgach wieczystych złożony przez Z. w W. Natomiast nie zostały przesłane zaświadczenia co do wpisów w zamkniętych księgach wieczystych. Stąd pismami z 28 lipca 2014 r. ponownie wystąpiono do Sądu Rejonowego w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych w celu przesłania zaświadczeń o zamknięciu ww. ksiąg wieczystych wraz z informacją o zawartych w nich wpisach. Sąd Rejonowy w J. pismem z 6 sierpnia 2014 r. odmówił wydania zaświadczeń wskazując, że wpisy z tych ksiąg zostały przeniesione do ksiąg wieczystych o nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym organ pismem z 4 września 2014 r. wystąpił o wydanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dawnych ksiąg wieczystych celem załączenia ich do materiału dowodowego. Minister podniósł, że dopiero we wrześniu 2014 r. uzyskał archiwalne kopie dawnych ksiąg wieczystych wskazujące, że nie doszło do skutecznego przewłaszczenia, a tym samym na dzień nacjonaliazacji przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. i Z. S. Jednocześnie Minister podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie z 11 lutego 2014 r. skarżący wskazał potencjalnych "prawdopodobnych" następców prawnych A. i Z. S. oraz adresy ich zamieszkania. Wezwanie skierowane przez Ministra do wskazanych osób w celu potwierdzenia następstwa prawnego pozostało bez odpowiedzi. W związku z powyższym Minister pismem z 4 września 2014 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w J., I Wydziału Cywilnego o nadesłanie do akt sprawy dokumentów z postępowania spadkowego po A. i Z. S. zakończonego postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], w szczególności o poświadczone za zgodność z oryginałem kopie postanowień spadkowych i aktów zgonów K. S., J. N., W. S. i J. B. Na podstawie uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w J. dokumentów Minister ustalił obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i użytkowników wieczystych. Reasumując Minister stwierdził, że w związku z prowadzeniem postępowania w oparciu o treść art. 156 § 1 k.p.a. co do decyzji wydanej przed 60 laty rolą organu było dokładne ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości w dacie nacjonalizacji, celem późniejszego ustalenia stron postępowania. Podjęcie tych czynności stało się niezbędne i jako takie nie może być uznane za przewlekłe prowadzenie postępowania. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów złożonych na rozprawie przez pełnomocnika organu stanowiących korespondencję wpływającą do akt sprawy po złożeniu skargi, w tym aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego w połowie listopada 2014 r. oraz pisma uczestnika, że postępowanie spadkowe po jednej ze stron w chwili obecnej się toczy, zaś w odniesieniu do innej takie postępowanie zostanie wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] grudnia 1958 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, w częściach dotyczących przejęcia nieruchomych składników majątkowych stanowiących własność A. i Z.S. W aktualnym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez C. S. w dniu [...] grudnia 2013 r. (data wpływu do organu 17 grudnia 2013 r.) wniosek do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie został przez organ rozpoznany. Wprawdzie organ w tym czasie prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu załatwienie sprawy, jednakże mimo upływu prawie roku od jego zainicjowania, postępowania tego nie zakończył wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaś o przyczynach niedotrzymania terminu rozpoznania sprawy oraz o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania poinformował on stronę pismami z 13 lutego 2013 r., 28 lipca 2014 r., 30 września 2014 r. Ponadto w kilkumiesięcznych odstępach czasu gromadził niezbędny materiał dowodowy. (dokumenty z Sądu Rejonowego w J. oraz ze Starostwa Powiatowego w J.). Nie koncentrował materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku strony, uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Oceniając charakter przewlekłości Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na uwadze, że sprawa kontrolowana przez sąd dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych ponad 50 i 60 lat temu. Konieczne było poszukiwanie dokumentów archiwalnych. W przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości w dacie nacjonalizacji. Wprawdzie jest to obowiązkowe w każdej sprawie, jednakże w niniejszej nie było wiadomo, czy nie nastąpiło przewłaszczenie nieruchomości przed jej nacjonalizacją. Do akt sprawy został bowiem złożony przez skarżącego dokument (w pierwotnie prowadzonym postępowaniu) wskazujący na potencjalną możliwość przejścia prawa własności ze wskazanych we wniosku A. i Z. S. na S. S. i J.S. - umowa w formie aktu notarialnego z [...] września 1936 r. Wyjaśnienie zatem tej okoliczności i powstałych wątpliwości należało do obowiązku organu. Oczywistym jest przy tym, że podejmowanie przez organ działań w celu koncentracji materiału dowodowego odnośnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości winno odbywać się na bieżąco, nie zaś w kilku miesięcznych odstępach czasu, jednakże bez przeprowadzenia tego postępowania rozstrzygnięcie w sprawie nie mogłoby być wydane, albowiem wpływało na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania. Należy również zauważyć, że organ w niniejszej sprawie wezwał skarżącego pismem z 13 lutego 2014 r. do wskazania danych spadkobierców A. i Z. S. i ich adresów (k. 20 akt administracyjnych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie profesjonalny pełnomocnik skarżącego pismem z 21 lutego 2014 r. wskazał spadkobierców wynikających z postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], jednakże część spadkobierców w dacie udzielania odpowiedzi na wezwanie już nie żyła, a sam skarżący wskazywał prawdopodobnych spadkobierców tych osób. Dla oceny charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie znaczenie ma również fakt, że pomimo skierowania wezwań do osób wskazanych przez skarżącego jako spadkobierców nie odpowiedziały one na wezwanie, wobec czego organ ponowił wezwanie w dniu 11 września 2014 r. Jednocześnie Minister Gospodarki sam podejmował czynności zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania poprzez skierowanie pisma do Starostwa Powiatowego w J. (k. 108B), jak również do Sądu Rejonowego w J. o nadesłanie odpisów postanowień spadkowych (k. 117-118). Z dopuszczonych na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. dokumentów wynika ponadto, że w odniesieniu do dalszych spadkobierców postępowania spadkowe zostały zakończone dopiero w listopadzie 2014 r. (k. 32-34 - akt poświadczenia dziedziczenia po J. B. sporządzony w dniu [...] listopada 2014 r. za rep. [...]), w odniesieniu do innych postępowanie spadkowe się toczy (k. 41 – pismo W. K., k. 43 – pismo K. N.), zaś w odniesieniu do jeszcze innych trwa ustalanie czy takie postępowanie było wszczęte (k. 40- pismo pełnomocnika J. D.). Z wyżej wskazanych przyczyn nie można uznać, że przewlekłość nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Powyższe ustalenie, w ocenie Sądu, powoduje, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Wobec stwierdzenia, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa brak było podstaw do wymierzenia grzywny, wobec czego skarga w tym względzie podlegała oddaleniu. Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a i art. 200 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.