I SAB/Wa 536/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M.M. i K.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania 1. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 października 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M.M. i K.M. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.M. i K.M. pismem z 21 sierpnia 2017 r., sprecyzowanym pismem z 3 stycznia 2018 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 października 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Prezydent [...] decyzją z [.] lutego 2016 r. nr [...] orzekł o skierowaniu B.M. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. M.M., M.M. i K.M. pismem z 14 października 2016 r. zwrócili się do Prezydenta [...] o ponowne zbadanie, czy B.M. wymaga całodobowej opieki, a co za tym idzie, czy zasadne jest wystąpienie przez niego o przyznanie miejsca w domu opieki społecznej. Prezydent [...] pismem z 21 listopada 2016 r. poinformował M.M. o tym, że nie znaleziono podstaw do podważenia zasadności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. M.M. i K.M. pismem z 3 kwietnia 2017 r. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy z wniosku z 14 października 2016 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...]. Jednocześnie pismem z 3 kwietnia 2017 r. ponowili wniosek o wznowienie postępowania. Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] września 2017 r. We wniesionej skardze skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Prezydenta i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniesienie skargi jest przedwczesne, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpoznało zażalenia skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponadto M.M. i K.M. nie byli i nie mogą być stronami postępowania o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej i z tego względu skarga powinna zostać uznana za niedopuszczalną. W piśmie z 3 stycznia 2018 r. skarżący zmodyfikowali skargę w ten sposób, że wnieśli o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, zamiast stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania go do rozpoznania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zaznaczyć wymaga, że już samo złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ, przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, otwiera drogę do złożenia takiej skargi. Należy przyjąć, że złożenie zażalenia jest już wyczerpaniem środków zaskarżenia o których mowa art. 52 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym bez znaczenia w przedmiotowej pozostaje okoliczność, że przed wniesieniem przedmiotowej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpoznało zażalenia skarżących. Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania pozostaje również kwestia tego, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej B.M. Skarżący występując z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, mogli zwalczać bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przy pomocy skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowa skarga była więc wbrew twierdzeniom organu dopuszczalna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym natomiast - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany był zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciążył na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W przedmiotowej sprawie do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że organ w dacie złożenia skargi przewlekle prowadził postępowanie, gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. nie załatwił sprawy. Nie można jednak pominąć faktu wydania przez organ, po wniesieniu skargi, orzeczenia rozstrzygającego wniosek tj. postanowienia z [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy organ wydał stosowny akt w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania orzeczenia w sprawie. Powyższe jest wynikiem konstatacji, że skoro organ nie jest już zobowiązany do załatwienia sprawy, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaznaczyć wymaga, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w sprawie (punkt 2 sentencji wyroku). Jednakże, co zostało wyżej wywiedzione, w dacie złożenia skargi organ przewlekle prowadził postępowanie, co obliguje Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., do stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Sąd stwierdził, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka z pewnością nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ odpowiedział na wniosek z 14 października 2016 r. pismem z 21 listopada 2016 r. Wniosek o wznowienie postępowania został ostatecznie sprecyzowany dopiero w piśmie skarżących z 3 kwietnia 2017 r., a rozpoznany postanowieniem z [...] września 2017 r. Zważywszy na skalę przekroczenia terminu i wspomniane wyżej okoliczności, które stanowiły także czynnik rzutujący na przedłużanie postępowania, nie ma w ocenie Sądu wystarczająco uzasadnionych podstaw by zwłokę organu kwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa. Sąd uznał zatem, że przewlekłość, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, albowiem organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach procesu zwartych w punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).