I SAB/Wa 544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.D., K. D. i K. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania. 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 19 stycznia 1998 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących M.D., K. D. i K. B. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 12 stycznia 1998 r. M. K. wystąpiła do Prezydenta W. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przedmiotowy wniosek trafił ostatecznie do Starostwa Powiatowego w [...] które pismem z dnia 10 maja 2002 r. wystąpiło do Sądu Rejonowego [...] o wydanie zaświadczenia z czterech działów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości położonych w W. przy [...] - które otrzymał w dniu 18 czerwca 2002 r. W dniu 9 września 2002 r. organ otrzymał wypisy z rejestru gruntów spornej nieruchomości oraz kopie decyzji stwierdzających nabycie tychże nieruchomości przez Gminę W. [..], a następnie w dniu 28 października 2002r. kopie map ewidencyjnych. W latach 2002 – 2004 organ swe działania skupiał w dalszym ciągu na zbieraniu dokumentacji sprawy. Pismem z dnia 10 września 2009 r. wnioskodawczyni, ponowiła swój wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...]. W odpowiedzi Prezydent W. - który po zmianie przepisów stał się organem właściwym do prowadzenia sprawy odszkodowawczej, opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując jednocześnie, że do zakończenia postępowania brak jest jeszcze dokumentów stwierdzających datę faktycznej utraty posiadania nieruchomości przez dawnego właściciela oraz określenia przeznaczenia przedmiotowego terenu w planach zabudowy na 1945 r. Jednocześnie organ wezwał o przedłożenie do akt sprawy ostanowienia o nabyciu po byłym właścicielu nieruchomości W.B.. W dniu 17 września 2009 r. wnioskodawczyni powiadomiła organ o zmianie nazwiska na D.. Również w dniu 2 kwietnia 2010 r. o zmianie nazwiska na D poinformował inny uczestnik postępowania – K.B. W dniu 2 czerwca 2010 r. wnioskodawczyni przesłała do organu odpis prawomocnego postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku po W. B. – D. W sierpniu 2010r. organ otrzymał z Archiwum Państwowego W. informacje w sprawie posiadanych przez tę instytucję akt archiwalnych. W związku z próbami ustalenia faktycznej daty utraty przez byłych właścicieli spornej nieruchomości, pismem z dnia 22 listopada 2010 r. organ wystąpił do radcy prawnego urzędu o udzielenie informacji, czy fakt zajęcia działki nr [...] w [...] r. przez rodzinę [...] powinien zostać uznany za datę utraty możliwości władania działką przez dawnego właściciela. W dniu 19 maja 2011 r. organ poinformował K. D., że z uwagi na rozbieżności w informacjach od jakiej daty zameldowani byli pierwsi lokatorzy w budynkach przy ul. [...] oraz przy dawnej [...] organ zmuszony był do wystąpienia do Archiwum Państwowego W. o przesłanie informacji dotyczących pierwszych meldunków w przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 13 września 2011 r. Archiwum poinformowało Prezydenta o braku w jego zasobach ksiąg meldunkowych z ww. budynków przy ul. [...]. Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. Prezydent poinformował pełnomocnika stron o podjętych w sprawie działaniach, przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie sprawy oraz planowanym zakończeniu postępowania na dzień 31 lipca 2012r. W dniu 30 stycznia 2013 r. organ wezwał spadkobierców byłego właściciela nieruchomości do stawienia się w siedzibie urzędu, w celu złożenia oświadczenia na okoliczność daty pozbawienia byłych właścicieli nieruchomości (lub ich następców prawnych) faktycznego władania działką przy ul. [...] W dniu 19 czerwca 2013 r. wnioskodawczyni złożyła wyjaśnienia dotyczące kwestii zamieszkiwania na przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. organ ponownie poinformował pełnomocnika stron o podjętych w sprawie działaniach, przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie sprawy oraz planowanym zakończeniu postępowania na dzień 31 października 2013r. Z kolei pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. przesunął termin zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2014 r. W związku z niezałatwieniem sprawy M.D., K. D. i K. B. złożyli do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] lipca 2014r. Wojewoda [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za niezasadne. Pismem z dnia 1 października 2014 r. Prezydent W. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tym razem do dnia 31 stycznia 2015 r. Pismem z 12 września 2014 r., M.D., K. D. i K. B. reprezentowani przez radcę prawnego J.T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania odszkodowawczego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ prowadząc niniejsze postępowania naruszył art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) mówiący o szybkości postępowania oraz art. 35 Kpa określający jakie terminy obowiązują organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wskazując, że pismem z dnia 1 października 2014 r. poinformował pełnomocnika skarżących o planowanym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 31 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej również poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność organów oraz przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania odszkodowawczego jest uzasadniona. Podkreślić należy, ze zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W myśl artykuł 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta W. Trzeba wskazać, że pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Analiza akt sprawy wprawdzie wskazuje, że organ podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, że działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. Zdaniem Sądu, Prezydent nie tylko w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał orzeczenia w sprawie, ale również prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i podejmowane w znacznych odstępach czasu, często pozorowane. Organ przez lata nie potrafił chociażby wyjaśnić kwestii utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli. Podkreślić należy, że od dnia złożenia wniosku w styczniu 1998 r. upłynęło prawie 17 lat. Ostatnia czynność procesowa miała miejsce w dniu 19 czerwca 2013 r. kiedy to organ spisał oświadczenie K.D na okoliczność ustalenia daty pozbawienia byłych właścicieli faktycznego posiadania nieruchomości przy ul. [...] ozn. Od tego czasu w sprawie nie były podejmowane jakiekolwiek czynności zmierzające do jej zakończenia. Ponadto zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 Kpa i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, nie powiadamiał o tym fakcie strony. Jeśli już to robił, to wskazywał przy tym daty, z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa, nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wobec powyższego mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 oraz art. 36 kpa oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 Kpa. Ponadto skład orzekający orzekł o wymierzeniu organowi grzywny uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.