I SAB/Wa 546/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania M.W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M.W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Jak wynika z akt administracyjnych, M. W. pismem z 11 kwietnia 2013 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z odwołaniem od w/w decyzji Wojewody [...] z 27 marca 2013 r., nr [...]. Odwołanie to wpłynęło do Kancelarii Ogólnej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi 29 kwietnia 2013 r. Wobec braku rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca reprezentowana przez adw. I. R., pismem z 8 lipca 2013 r. wezwała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa. W związku z dalszym brakiem działań ze strony organu, M. W., reprezentowana przez adw. I. R., wystąpiła do Sądu ze skargą na bezczynność, w której zaznaczyła, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Skarżąca wyjaśniła, że załatwienie niniejszej sprawy nie wymagało przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, bowiem do wydania decyzji wystarczy analiza dowodów zgromadzonych przez organ I instancji oraz dokonanie wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe – w jej ocenie – sprawa powinna zostać załatwiona niezwłocznie, w żadnym razie nie później niż w terminie miesiąca od otrzymania odwołania, czyli do 30 maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że pismami z 22 lipca 2013 r. i z 2 października 2013 r. informował stronę – zgodnie z art. 36 Kpa – o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia odwołania (odpowiednio do 30 września 2013 r. i 29 listopada 2013 r.). Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wprawdzie przyczyny wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy istnieją po stronie organu i wynikają z konieczności rozpatrywania spraw według kolejności wpływu do organu, to jednak są to przyczyny obiektywnie istniejące. Przepis art. 36 Kpa nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Nie zostały nim wprost wyłączone przyczyny organizacyjno-teczniczne. Skoro zatem termin do załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął, to nie można organowi skutecznie zarzucić bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. Przy czym z przepisu art. 35 § 1-3 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od daty otrzymania odwołania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 Kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd prezentuje pogląd, że organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i mimo upływu prawie dziewięciu miesięcy od otrzymania odwołania, nie rozpoznał sprawy i nie wydał decyzji merytorycznej. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić zatem należy, że skarga na bezczynność Ministra jest uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływana dalej jako "p.p.s.a."), Sąd uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy z akt administracyjnych nie wynika, by organ prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe oraz by w realiach sprawy było ono konieczne, za wystarczający do rozpatrzenia odwołania Sąd uznał termin jednego miesiąca. Okres ten jest uzasadniony w świetle art. 35 § 3 Kpa. Jednocześnie, uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność Ministra przy rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. miała charakter rażącego naruszenia prawa, tj. w szczególności przepisu art. 35 § 1-3 Kpa, który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego i art. 12 Kpa statuującego zasadę szybkości postępowania. Jak to zostało wyżej podkreślone, od dnia wniesienia odwołania do dnia orzekania przez Sąd minęło prawie dziewięć miesięcy, w ciągu których Minister nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Jedynie dwoma kolejnymi zawiadomieniami informował strony o nowych terminach rozpatrzenia odwołania, wyznaczając okresy niemieszczące się w granicach przewidzianych prawem (art. 35 § 3 Kpa). Nadto każde zawiadomienie było podejmowane po kolejnej interwencji strony. I tak, zawiadomienie z 22 lipca 2013 r. zostało wystosowane do stron dopiero po wezwaniu Ministra do usunięcia naruszania prawa, zaś zawiadomienie z 2 października 2013 r. po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynności. Ponadto uzasadnieniem nierozpatrzenia odwołania w terminie była duża ilość tego rodzaju spraw, które, jak podał organ, rozpatrywane są według kolejności wpływu. W ocenie Sądu, powołana przez organ okoliczność powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołania nie tylko w ustawowym terminie (miesiąca od dnia otrzymania odwołania), ale również w terminie wyznaczanym kolejno przez sam organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 Kpa). Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, powiązane, czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych (ich liczby organ nie wskazał), nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. Pamiętać należy, że przepis art. 35 i art. 36 Kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 Kpa, art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 Kpa, że organy administracji państwowej stojąc na straży praworządności powinny mieć na względzie słuszny interes obywateli i swoim postępowaniem pogłębiać ich zaufanie do organów państwa (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r. sygn. akt SAB/Gd 21/85 powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 126). Wskazaną przez organ przyczyną nierozpoznania odwołania nie jest skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyłącznie duża liczba tego rodzaju spraw, które musi rozpoznać organ. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. W ocenie Sądu, na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania odpowiadającego zasadzie praworządności takie postępowanie organu, które nie zmierza do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, a prowadzi jedynie do przedłużania postępowania. Brak przeszkód prawnych do końcowego załatwienia sprawy i niewydanie rozstrzygnięcia – mimo upływu ustawowych terminów – prowadzi w konsekwencji do uniemożliwienia stronie dochodzenia jej praw. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, iż bezczynności organu należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 6 i art. 12 Kpa. Reasumując, z uwagi na całkowitą bierność Ministra Sąd uznał, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyć również należy, iż Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniach dotyczących m.in. reformy rolnej ma charakter organizacyjno-strukturalny, co było przedstawione w odpowiedzi na skargę i wiąże się ze szczupłością kadr zajmujących się tym rodzajem spraw. Ale ponieważ taki stan rzeczy trwa od dłuższego czasu (argument ten bowiem podnoszony był i jest również innych postępowaniach sądowych dotyczących bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), to takiego charakteru bezprawności Sąd nie może akceptować. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.