I SAB/Wa 549/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skarg J. K. oraz M. W. i S. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...]ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...]na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Prezydenta [...]na rzecz skarżących M. W. i S. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] marca 2016 r. M. W. i S. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip [...], a objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Analogiczną skargę w dniu [...] marca 2016 r. wniósł J. K. Skarżący są jednymi z następców prawnych przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości – J. i J. małż. K., a ich skargi zostały wniesione w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu) M. W. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Następnie [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wydanej przez ów organ negatywnej decyzji dekretowej z [...] marca 2011 r. nr [...]dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W związku z postępowaniem nadzorczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Prezydent [...] do czasu jego zakończenia postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...], a wniesiona na nią przez M. W. skargą oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 82/14. W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent [...] podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Wobec braku jednak rozstrzygnięcia sprawy M. W., S.W., B. S. i J. K. wnieśli [...] października 2015 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...], w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów uznał je za zasadne i postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] dwumiesięczny termin na podjęcie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia. Termin ten upłynął bezskutecznie, w konsekwencji czego M. W. i S. W. oraz J. K. wnieśli wskazane na wstępie skargi, żądając w nich stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta [...], wymierzenia mu z tego tytułu grzywny oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, wskazując na podjęcie w dniu [...] marca 2015 r. uprzednio zawieszonego postępowania w sprawie oraz gromadzenie materiałów mających na celu ustalenie spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył spawy wywołane powyższymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargi w zakresie w jakim zarzucają Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] są uzasadnione. Ta bowiem zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy rażąco naruszała prawo, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że wniosek M. W. o przyznanie odszkodowania do dnia wydania niniejszego wyroku nie został przez Prezydenta [...] rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu [...] stycznia 2013 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii Urzędu [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno co do zasady ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] marca 2014 r. Oczywiście wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. termin mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w efekcie skorzystania z tego trybu przedłużenia postępowania organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, dodatkowy termin, o którym mowa w przywołanym przepisie, musiałby on wyznaczyć niezwłocznie po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. Taka jednak sytuacja– jak wynika z przekazanych do Sądu akt administracyjnych - w niniejszej sprawie nie miała miejsca. O przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy jedna ze stron (M. W.) poinformowana została dopiero niemal półtora roku po tym, jak ww. termin już ekspirował (vide pismo Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN Urzędu [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...]). Co istotne także, pismo przedłużające postępowania - abstrahując nawet od tego, że wskazywało oczywiście błędnie oznaczoną datę planowanego zakończenia postępowania ([...].04.2014 r.) – z niezrozumiałych powodów nie zostało wystosowane do pozostałych stron postępowania. Nie sposób zatem uznać realizowanej nim czynności za dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uwzględniając nawet mające miejsce w rozpoznawanej sprawie wstrzymanie z mocy art. 103 k.p.a. biegu terminów określonych w kodeksie, w następstwie zawieszenia postępowania w okresie pomiędzy [...] maja 2014 r. a [...] marca 2015 r., stwierdzić należy, że łączne okres w jakim mogło być ono efektywnie prowadzone wynosił przeszło dwa lata. Jednakże w tym czasie organ nie tylko sprawy nie rozpoznał, ale podjął w niej wyłącznie jedną czynność ukierunkowaną na jej merytoryczne załatwienie. Przy czym, co należy podkreślić, uczynił to dopiero w cztery miesiące po podjęciu zawieszonego postępowania (vide wystąpienie Wydziału Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych BGN Urzędu [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] do Dyrektora Archiwum Państwowego o informacje o zabudowie działki w dacie wejścia w życie dekretu i materiały archiwalne obrazujące przeznaczenie nieruchomości w ogólnym planie zabudowania [...] z 1931 r.). To zaś czyni zarzut bezczynności organu w pełni uzasadnionym. Bezczynność ta zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma charakter kwalifikowany, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu jakichkolwiek realnych działań zmierzających do zakończenia postępowania, jak też roczna zwłoka w podjęciu aktu wstrzymującego bieg terminów, mimo wystąpienie w sprawie już trzy miesiące po jej zainicjowaniu zagadnienia prejudycjalnego (w postaci konieczności podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej), pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i 12 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki, Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wymierzenie organowi z tego tytułu przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcji w postaci grzywny i w tym zakresie skargi oddalił. Sankcja ta bowiem jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu (zaniechań) można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że jednym z zasadniczych czynników determinujących zwłokę w sprawie, było uruchomienie przez M. W. w trzy miesiące po złożeniu wniosku odszkodowawczego, wspomnianego wyżej postępowania nadzorczego, mającego za przedmiot decyzję dekretową dotyczącą nieruchomości, za którą owo odszkodowanie było dochodzone. Miało ono zaś pierwszeństwo przed postępowaniem odszkodowawczym, czemu dał wyraz Prezydent w postanowieniu z [...] maja 2014 r. nr [...]. Wyznaczając natomiast, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie z jednej strony realną możliwość pozyskania w tym czasie dokumentów niezbędnych dla oceny zaistnienie materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniających do uzyskania odszkodowania, z drugiej zaś konieczność przeprowadzenia (w sytuacji potwierdzenia ich spełnienia) dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia stosownego operatu szacunkowego, do którego strony będą mogły zgłaszać ewentualne zastrzeżenia. Uwzględniając zatem złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał (wynikającą z historycznego aspektu sprawy) i obligatoryjność przeprowadzenia ww. dowodu (w przypadku decyzji pozytywnej), Sąd ocenił, że realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, którego bieg – w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. - rozpocznie się od daty zwrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem, jest termin czterech miesięcy. Z tych względów, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania należnych J. K. (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, a kosztów należnych M. W. i S. W. (pkt 5 sentencji) na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.