I SAB/Wa 552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. W. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...], hip. [...] o powierzchni [...] m2. Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...]- Wydział Gospodarki Terenami decyzją z dnia [...] grudnia 1966 r., znak [...], odmówił A. W. i Z. B. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr [...], hip.[...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 1985 r. A. W. i Z. B. wystąpiły o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak [...] przyznał odszkodowanie na rzecz A. W. i Z. B. (pkt I), ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość w kwocie [...] zł (pkt II), przyznał ustalone odszkodowanie na rzecz A. W. w wysokości 1/2, tj. [...] zł, i Z. B. w wysokości 1/2, tj. [...] zł, (pkt III) ustalił, że wypłaty odszkodowania dokona Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] (pkt IV). Decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r., znak [...] decyzja ta została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponowna decyzja w tej sprawie nie została wydana. Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. pełnomocnik strony wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdziło nieważność przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Miasta [...], tj. części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz części działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zakreślił Prezydentowi [...] termin 3 miesięcy na rozpoznanie wniosku w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Pomimo zakreślonego terminu organ nadal pozostaje w zwłoce i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku, o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ rażąco narusza prawo, o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. Organ zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. W sprawie niniejszej, w związku z wydaniem przez Prezydenta [...] postanowienia z dnia [...] września 2017 r. o zawieszeniu postępowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego terenu - orzekanie zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do wydania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione. Z tych też względów, mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 (część druga) kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 37 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie administracyjne w jego sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Aktualne pozostaje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 kpa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego organ prowadził postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul.[...], hip. [...] o powierzchni [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tego terenu, w sposób przewlekły. Jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma w ocenie Sądu wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Należy bowiem zauważyć, że prowadzone w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji powstałej kilkadziesiąt lat wcześniej. To z kolei niewątpliwie związane jest z czasochłonnym jej poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach czy archiwach. Tego rodzaju działanie w toku postępowania organ poczynił. Ponadto podnieść należy, że niewątpliwie przekroczenie przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy jest naganne, jednakże Sądowi z urzędu znana jest także ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] o odszkodowanie za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] i daty zgłoszonych wniosków, które niejednokrotnie czekają na rozpoznanie od lat dziewięćdziesiątych. Za brakiem rażącego naruszenia prawa przemawia również fakt wydania przez Prezydenta postanowienia z dnia [...] września 2017 r. o zawieszeniu postępowania, a także fakt, że do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] wniosek o odszkodowanie w ogóle nie może zostać merytorycznie rozpatrzony. Skoro zatem zaistniała przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do wymierzenia z tego tytułu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organowi grzywny. Sankcja ta jest bowiem środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinny być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, czyli w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowanie organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) w związku z art. 120 i art. 119 pkt 4 powołanej ustawy orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.