I SAB/Wa 553/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 26 kwietnia 2016 r. [...] i [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy rozpoznawaniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r., którą to decyzją Wojewoda ów odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej własnej decyzji z [...] marca 2015 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...] w części dotyczącej [...]. Przywołane wyżej odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji 1 grudnia 2015 r. i zostało przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi 12 grudnia 2015 r. Wobec braku rozpoznania odwołania w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, [...] i [...] (następcy prawni [...] - będący inicjatorami postępowania nadzorczego zakończonego decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.) wezwali Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia wywołanego bezczynnością organu stanu naruszenia prawa. Pismem z 2 marca 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował strony, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. zostanie rozpatrzone do 30 czerwca 2016 r., a także wskazał, iż zaistniała zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw i koniecznością ich rozpoznawania według kolejności wpływu. W tym stanie rzeczy [...] i [...] wnieśli wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej wyznaczenia Ministrowi trzydziestodniowego terminu do rozpoznania odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]; stwierdzenia, że zaistniała przy jego rozpoznaniu bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny w wymiarze dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowe oraz zasadzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wynika z obowiązku rozpoznawania spraw według kolejności wpływu. Pomijanie zaś tej zasady w przeszłości było przedmiotem zarzutu sformułowanego w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Najwyższą Izbę Kontroli. Minister podkreślał przy tym, że kolejność wpływu jest jedynym i obiektywnym kryterium decydującym o porządku rozpoznawania spraw, stosowanym także przez inne instytucje, jak choćby sądy administracyjne. Wskazywał jednocześnie, że w Wydziale Rewindykacji (komórce organizacyjnej merytorycznie zajmującej się sprawą), na dzień wniesienia odwołania zawisłych było 648 spraw, a na dzień wniesienia skargi ok. 280 z wcześniejsza datą wpływu, niż ww. odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność jest uzasadniona. Ta bowiem zachodzi gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl natomiast art. 35 § 3 in fine k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Określony w tym przepisie termin rozpoczyna swój bieg z dniem wpłynięcia odwołania do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wlicza się do niego przewidzianego w art. 133 k.p.a. terminu siedmiu dni, w którym organ ten jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że odwołanie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r do dnia wydania niniejszego wyroku nie zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznane. Wpłynęło on natomiast do organu wojewódzkiego 1 grudnia 2015 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 in fine k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. W tym stanie rzeczy - przy uwzględnieniu siedmiodniowego terminu z art. 133 k.p.a - postępowania odwoławcze winno ulec zakończeniu co do zasady do dnia 7 stycznia 2016 r., co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Godzi się jednocześnie zauważyć, że Minister nie dopełnił w sposób właściwy obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował bezpośrednio po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Uczynił to bowiem dopiero przy piśmie z 2 marca 2016 r. Z przekazanych do Sądu akt nie wynika przy tym by na dzień wyrokowania postępowanie to uległo zakończeniu. Prowadzić to musi do wniosku, że od 7 miesięcy pozostaje on w stanie bezczynności. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając miesięczny termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy Sąd ocenił, że jest on wystarczający do zakończenia postępowania. Tym bardziej, że istota problemu prawnego w sprawie przezeń rozpatrywanej sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia kwestii istnienia (lub nie) interesu prawnego po stronie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] - działającego jako statio fisci Skarbu Państwa, legitymującego go do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją nadzorczą Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., a w konsekwencji możliwości jej wzruszenia w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Z akt sprawy i udzielonej na skargę odpowiedzi wynika, że zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] Nadleśnictwa [...] była znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem owego odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie. Oczywiście te okoliczności nie uwalniają Ministra od zarzutu bezczynności. Jak zasadnie bowiem zwracali uwagę skarżący, sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr, nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej, zdaniem Sądu, są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które winny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Zważywszy zatem na powyższe, jak też przyjętą w organie regułę rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością ich wpływu (o czym informował on strony postępowania w piśmie z 2 marca 2016 r.), brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw, by zaistniałą zwłokę w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania kwalifikować jako przejaw naruszenia norm postępowania w stopniu rażącym.. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie dostrzega także potrzeby wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sankcja ta bowiem (podobnie jak przewidziana w tym przepisie możliwość zasądzenia od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej) jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jej zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).