I SAB/Wa 554/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. C., A. C., M. C. i M. C. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: R. C., A. C., M. C. i M. C. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 września 2017 r. (data prezentaty) R. C., A.C., M. C. i M. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania złożonego przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1954 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położnych w gromadzie [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność P. C. Przedmiotowe odwołanie z dnia 25 kwietnia 2017 r. wpłynęło do organu w dniu 28 kwietnia 2017 r. i zostało przekazane z całością akt sprawy Ministerstwu Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 9 maja 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (data prezentaty) poinformował strony postępowania, że przedmiotowe odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 grudnia 2017 r. Jednocześnie przeprosił za przesunięcie terminu rozpatrzenia odwołania stwierdzając, iż przesuniecie terminu spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. W dniu 3 sierpnia 2017 r. (data prezentaty) R. C., A. C., M. C. i M. C. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Następnie w dniu 14 września 2017 r. (data prezentaty) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania złożonego przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wnieśli w niej o: - zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania złożonego przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - w przypadku uwzględnienia skargi - wymierzenie organowi grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, - ewentualne wymierzenie grzywny w razie niezastosowania się organu do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 kpa; - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podnieśli, iż od daty wpływu odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi upłynęło już 4 miesiące i w tym czasie organ nie podjął żadnych czynności merytorycznych zmierzających do rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Tymczasem okres 4 miesięcy winien wystarczyć na rozpatrzenie tego odwołania - mając na uwadze naczelne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące szybkiego załatwiania spraw oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wobec braku legalnej definicji przewlekłego prowadzenia sprawy można ją określić jako nieuzasadniony brak rozpoznania danej sprawy w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 35 § 3 kpa w postępowaniu odwoławczym organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 kpa. Z treści powołanego przepisu wynika, iż możliwe jest wydłużenie terminu określonego w art. 35 kpa. Interpretację taką potwierdza brzmienie art. 37 § 1 kpa, który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 kpa jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy do sądu administracyjnego, to przy ocenie występowania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy nie można pominąć faktu, iż ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35 kpa) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36 kpa) - tym samym samo wyznaczanie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy. Skoro instytucja określona w art. 37 § 1 kpa ma na celu zwalczanie opieszałości organu, tak jak instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - to nie można różnie oceniać takiego samego zachowania organu na gruncie obu instytucji, taki zabieg prowadziłby bowiem do niespójności i nielogiczności działania organów publicznych. Następnie stwierdził, że w omawianej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydłużył termin załatwienia sprawy wskazując, iż spowodowane jest to dużą liczbą tego typu spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Reguła ta jest ściśle przestrzegana, należy mieć bowiem na uwadze, że jednym z zarzutów Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanym w grudniu 2007r. było nie rozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności ich wpływu, co zdaniem Najwyższej Izby Kontroli świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dodał, iż kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw, stosowanym przez szereg instytucji państwowych, na podstawie regulacji zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, takich jak § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r., Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177) czy § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wyznaczania i losowania składu orzekającego (Dz. U. Nr 107, poz. 1007). Poza tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się konieczność załatwiania spraw według kolejności wpływu, a stosowanie się do tej zasady powoduje, że zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest nieuzasadniona (postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012r., II FPP 3/12). Rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby spraw oczekujących na rozpoznanie w ramach Wydziału Rewindykacji - co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu ich rozpatrzenia. Tym samym obiektywnie uzasadnione rozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - przy jednoczesnym informowaniu wnioskodawcy o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ niezasadnym (NSA w wyroku z dnia 23 października 2013r., sygn. akt: I OSK 1181/13, wypowiedział się o przyczynach organizacyjno-technicznych jako przesłance mogącej uzasadniać wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa i nakazał sądowi pierwszej instancji uwzględnienie tej okoliczności przy ocenie rażącego naruszenia prawa). Do dnia 11 stycznia 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, przy czym Sąd uznał, że jest to skarga na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybił powołanym na wstępie przepisom, bowiem odwołanie złożone przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. - które wpłynęło do Ministerstwa w dniu 9 maja 2017 r. - nie zostało dotychczas rozpoznane. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za uzasadniony zarzut bezczynności organu przy rozpatrywaniu odwołania. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że - mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy - zaistniała w sprawie bezczynność organu, aczkolwiek naganna, to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę datę, z jakiej pochodzi odwołanie oraz przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. Ponadto organ poinformował strony o terminie załatwienia sprawy (chociaż go nie dotrzymał), a przyczyną zwłoki jest duża liczba spraw tego rodzaju. Działanie organu nie jest zatem wyrazem jego złej woli i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, stwierdzenia którego domagają się skarżący. Oceniając zaistnieją w sprawie bezczynność jako nierażącą Sąd uznał jednocześnie, że skarga w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny jest nieuzasadniona i w tym zakresie ją oddalił. Zdaniem Sadu w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni samo stwierdzenie, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do rozpoznania odwołania. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd powinien kierować się interesem strony, ale musi mieć też na względzie możliwość realnego zakończenia w tym okresie postępowania - biorąc pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że termin jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na rozpoznanie ww. odwołania będzie adekwatny i realny. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 149, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2