I SAB/Wa 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. i A.M. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta m. W. do rozpoznania wniosku S. M. z 18 stycznia 1949r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] – [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent m. W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta m. W. na rzecz skarżących M. F. i A. M. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 lutego 2021 r. A. M. i M. F. (dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej hip. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 18 stycznia 1949 r. S. M. - dawny właściciel hipoteczny - wniósł o ustanowienie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem hip. [...]. Natomiast E. M. - spadkobierczyni S. M. - wnioskiem z 12 lipca 1992 r. wystąpiła do Urzędu Gminy [...] o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...] położonej przy ul. [...], obecnie [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzją z [...] stycznia 1964 r. wydaną przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] odmówiło jej ojcu – S. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej na [...] przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. Dodała, że przejęcie działki na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bez przyznania odszkodowania - co wynika z załączonego do wniosku zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z [...] grudnia 1991 r. Urząd Dzielnicy [...] pismem z 30 czerwca 1994 r. - skierowanym do Urzędu Rejonowego w [...] - wskazał m.in., że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], obecnie [...], nr hip. [...] - faktycznie położona jest przy ul. [...] (dawnej [...]) i nigdy nie była położona przy ul. [...]. Nieruchomość przy ul. [...] (dawnej [...]) została wyłączona z lokalizacji Spółdzielczego [...]. W przypadku zgodności przeznaczenia terenu z planem zagospodarowania przestrzennego istnieje więc możliwość - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych S. M. D. M. i M. M. w piśmie z 10 czerwca 1998 r. wskazały - zważywszy na treść ww. pisma z 30 czerwca 1994 r. Urzędu Dzielnicy [...] - że spadkobiercy S. M. podtrzymują swoje zainteresowanie ustanowieniem na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] (dawnej [...]) i wniosły o wszczęcie postępowania w tej sprawie. Następnie pismami z 13 marca 2015 r. (data prezentaty) A. M. (następca prawny B. M. spadkobiercy S. M.): - ponowił wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony w dniu 12 lipca 1992 r. przez E. M.; - wystąpił do Prezydenta [...] o usunięcie naruszenia prawa polegającego na braku rozpoznania złożonego wniosku dekretowego; - wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2015r. - utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2015 r. - zawiesił z urzędu postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do ww. terenu stanowiącego obecnie własność Miasta [...]. Natomiast Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu ww. zażalenia A. M. - postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], uznał zażalenie za nieuzasadnione z uwagi na brak znamion niezałatwienia sprawy w terminie, albowiem postępowanie jest zawieszone. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 września 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 155/20, umorzył postępowanie sądowe ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - z uwagi na cofnięcie skargi. Pismem z 23 listopada 2020 r. A. M. i M. F., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] dotyczące rozpatrzenia wniosku dekretowego z 18 stycznia 1949 r. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 37 w zw. z art. 123 k.p.a., wyznaczyło Prezydentowi [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące od dnia otrzymania postanowienia i stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Następnie pismem z 16 lutego 2021 r. A. M. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] przy rozpoznaniu wniosku z 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), Hip Nr [...] - zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku z 18 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa wieczystego użytkowania do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wnieśli o: 1. wyznaczenie Prezydentowi [...] niezwłocznego terminu rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego); 2. rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu; 3. zasądzanie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o nierozpatrywanie skargi w trybie uproszczonym. Podniósł, że do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany wniosek S. M. z 18 stycznia 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej (ob. prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest obecnie zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 7 dekretu, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r., zmienioną zarządzeniem Nr [...] Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. W toku postępowania koniecznym jest m.in.: skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków po byłym właścicielu nieruchomości; skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron; uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie ww. dekretu, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. oraz sprawdzenie czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi. Następnie podniósł, że w niniejszej sprawie podjęto szereg czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w tym: pismami z 27 maja 2020 r. wystąpiono z wnioskiem: do Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego o udzielenie informacji, czy na terenie obejmującym powyższą nieruchomość istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i podanie zawartych w nim danych albo o wydanie opinii urbanistycznej, czy w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany jest sposób korzystania z ww. gruntu, który kolidowałby z oddaniem tego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, a w szczególności czy nieruchomość przeznaczona jest na cele publiczne oraz do Biura Geodezji i Katastru o wskazanie działek ewidencyjnych wchodzących obecnie w skład ww. nieruchomości hipotecznej oraz przesłanie fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami hipotecznymi i granicami działek ewidencyjnych przedmiotowej nieruchomości. Dodał, że zwrócił się do Ministerstwa Finansów z prośbą o udzielenie informacji czy dawnym właścicielom ww. nieruchomości [...] lub ich spadkobiercom zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a państwami trzecimi. Jednocześnie wskazał, że podjął także działania mające na celu przygotowanie opracowania polegającego na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych nieruchomości. Przedmiotowe opracowanie jest niezbędne celem ustalenia wszystkich stron toczącego się postępowania w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Stronami w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie przepisów dekretu są bowiem: poprzedni właściciel gruntu, jego spadkobiercy bądź następcy prawni lecz również aktualni właściciele bądź użytkownicy wieczyści gruntu. Wedle treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, gdy dany podmiot Jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie znajduje to oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Nadmienił też, iż postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu należą do spraw niezwykle złożonych. Nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest także zmieniający się stan prawny i poglądy orzecznictwa, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności lub podejmowanie kolejnych. Ponadto wskazał, że należy mieć na uwadze fakt, iż procedowanie w sprawie w ostatnim czasie zostało dodatkowo utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem wniosek S. M. z 18 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej hip. nr [...] nie został dotychczas rozpoznany (decyzja z [...] stycznia 1964 r. nie dotyczy rozpoznania ww. wniosku dekretowego lecz rozpoznania wniosku S. M. z 18 listopada 1963 r.) - zaś okoliczności, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niedotrzymania ustawowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący bezczynności Prezydenta [...] przy rozpatrywaniu wskazanego wniosku Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił bowiem, że organ od ponad 70 lat nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Okoliczność ta rażąco narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i niewątpliwie prowadzi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że Prezydent przez wiele lat nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego poprzez wydanie stosownej decyzji. Ponadto, przedstawione w odpowiedzi na skargę powody, dla których Prezydent nie zakończył sprawy, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla nierozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się sąd administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czterech miesięcy na rozpatrzenie wniosku dekretowego z 1949 r. będzie adekwatny i realny. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.