I SAB/Wa 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego P. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. P. pismem z [...] grudnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], ozn. jako działki nr [...] i nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa oraz art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez: - brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie i brak dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wobec znajdującej się w aktach sprawy wyceny sporządzonej na zlecenie skarżącego przez rzeczoznawcę P. D.;  - brak zajęcia stanowiska i poinformowania skarżącego o przyczynie przekroczenia terminu na rozpatrzenie odwołania oraz poprzez wskazanie odległego terminu rozstrzygnięcia sprawy na dzień 31 stycznia 2022 r.; - brak powiadomienia skarżącego o przyczynie braku podjęcia czynności przez organ w określonym ustawowo terminie, tj. jednego miesiąca od daty wpływu odwołania i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022 r., do którego wyznaczenia organ nie był uprawniony wobec okoliczności, że obowiązujące przepisy kpa wskazują na rozpatrzenie odwołania w terminie maksymalnie dwóch miesięcy, a także wobec okoliczności, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji została zebrana całość materiału dowodowego, okoliczności faktyczne oraz podstawa prawna nie uległy zmianie oraz zostały przeprowadzone dwa operaty rzeczoznawców z zakresu wyceny wartości wywłaszczanej nieruchomości (jeden na zlecenie organu oraz jeden na zlecenie strony skarżącej), a więc nie było potrzeby przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i brak jest uzasadnienia dla wyznaczenia tak odległego terminu rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego; 2. art. 8 kpa i art. 12 kpa poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z okolicznością braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności dążących do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia odwołania w terminie ustawowym, a ponadto poprzez brak zajęcia przez organ stanowiska w sprawie, a także bezpodstawne wyznaczenie terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022 r., czyli w terminie sześciu miesięcy od dnia przyjęcia odwołania; 3. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącego do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 tej ustawy; zasądzenie od organu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podkreślając, że odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2021 r. złożone zostało [...] czerwca 2021 r. Organ I instancji pismem z [...] lipca 2021 r. przekazał akta sprawy do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Minister Rozwoju i Technologii). Pismem z [...] lipca 2021 r. skarżący został zaś zawiadomiony, że przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia to [...] stycznia 2022 r. Poza wystosowaniem ww. zawiadomienia organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, przy czym całość dowodów, w tym dwa operaty szacunkowe wyceny nieruchomości zostały przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W ocenie skarżącego w sprawie zachodzi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość prowadzonego postępowania o charakterze rażącym. Skarga jest więc uzasadniona. Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...], stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister zaznaczył, że w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych organ II instancji zobowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w kpa. Stosownie do wyrażonej w art. 7 i 77 kpa zasady prawdy obiektywnej Minister stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez strony. Proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363.), jest skomplikowany, co wynika przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Minister zaznaczył, że postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem określonym w art. 35 kpa, niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Pismem z [...] lipca 2021 r. został wyznaczony przewidywany termin zakończenia postępowania do [...] stycznia 2022 r. Sprawa została zaś zakończona przed upływem ww. terminu, tj. [...] stycznia 2022 r. Sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się ponadto na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2021 r. stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. nr DLI-VII.7615.273.2021.NL stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji z 9 czerwca 2021 r. Organ rozpoznał zatem złożone odwołanie. Wydanie przez Ministra Rozwoju i Technologii przedmiotowego postanowienia wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Postanowienie to stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ do czasu wydania ww. postanowienia stwierdzić należy, że skarżący zasadnie zarzucił Ministrowi Rozwoju i Technologii bezczynność w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji z 9 czerwca 2021 r. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając odwołanie organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 kpa. Podkreślić przy tym trzeba, że dokonując analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie miało miejsce powadzenie przez organ postępowania w sposób przewlekły. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzi bezczynność organu. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku braku aktywności organu w danej sprawie. Przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy natomiast rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego odwołanie od ww. decyzji z [...] czerwca 2021 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju i Technologii wraz z aktami sprawy [...] lipca 2021 r. Po wpłynięciu powyższego odwołania organ nie podejmował w istocie działań w sprawie. Pismem z [...] lipca 2021 r. poinformowano jedynie strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do [...] stycznia 2022 r., a następnie postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zasadnie zatem skarżący zarzucił organowi bezczynność. Zaistniała bezczynność - zdaniem Sądu - nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, co w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie miało miejsca. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie w toku prowadzonego postępowania organ nie respektował co prawda zasady szybkości postępowania, rozpoznanie sprawy trwało pól roku. Przekroczenie terminów nie było jednak znaczące i odwołanie zostało rozpoznane. W zaistniałych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu ma charakter rażący. Nie można uznać, że przedłużone trwanie postępowania spowodowane było złą wolą organu. Uwzględniono przy tym charakter przedmiotowej sprawy. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika, że wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Przyznanie sumy pieniężnej ma zaś na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tych dodatkowych środków pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinny być one stosowne w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, Sąd miał jednak na uwadze, że skarżący nie uzasadnił w żaden sposób konieczności zastosowania tych szczególnych środków. Zastosowanie tych sankcji stanowi zaś uprawnienie sądu administracyjnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). O kosztach postępowania (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.