I SAB/Wa 565/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Z., F. Z., G. K. i S. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznanie odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. Z., F. Z., G. K., S. R. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. Z., F. Z., G. K., S. R. – zwani dalej "skarżącymi" wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania toczącego się na skutek wniesienia przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe [...] odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1959 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromada [...]. W skardze skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania, w terminie 30 dni, odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...]; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) w przypadku uwzględnienia skargi w zakresie wskazanym w pkt 2) nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że pismem z 9 listopada 2016 r. Wojewoda [...] poinformował pełnomocnika skarżących o przekazaniu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] wniesionego od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1959 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromada [...]. Skarżący podali, że pomimo upływu 9 miesięcy Minister nie podjął w sprawie żadnych czynności merytorycznych, zmierzających do rozpoznania sprawy i wydania decyzji, a skarżący nie zostali poinformowani o rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Ich zdaniem ten termin wystarczył do rozpatrzenia odwołania, mając na uwadze naczelne zasady Kpa z art. 12 i art. 8. Okres 9 miesięcy zdecydowanie uchybia niezwłocznemu załatwieniu sprawy. Mimo złożenia 4 lipca 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Poza tym odwołanie zostało wniesione 3 listopada 2016 r. zasadnym jest nałożenie na Ministra grzywny z art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie występuje stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ nie podejmuje zbędnych czynności (nie pozoruje ich). Minister nie narusza prawa, skoro korzysta z kompetencji przewidzianej w art. 36 Kpa i informował strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, ze względu na dużą liczbę spraw, które rozpatruje według kolejności wpływu. Z treści art. 36 Kpa nie zostały wyłączone przyczyny organizacyjno-techniczne o których informował organ wskazując nowe terminy załatwienia sprawy. Minister był zmuszony dwukrotnie informować o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, lecz nie miał intencji zwodzenia skarżących. Kpa dozwala kilkukrotnie przedłużać termin załatwienia sprawy, nie formułuje zakazu w tym zakresie. Dopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania w terminie późniejszym, niż określony w art. 35 § 3 Kpa, jeżeli przesunięcie terminu jest obiektywnie uzasadnione. Minister podał, że rozpatruje odwołania według kolejności wpływu i ściśle przestrzega tej reguły. Zarzut nierozpatrywania spraw według kolejności wpływu postawiły organowi naczelnemu w toku kontroli NIK w 2007 r. i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów w 2009 r. Tego typu uwarunkowania mają charakter niezależny od organu, wpływając na niemożność zakwalifikowania stanu niezałatwienia sprawy jako rażącej przewlekłości. Organ odwoławczy podał, że w dacie wpływu odwołania w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostało do rozpatrzenia 613 spraw, do rozpatrzenia pozostawało jeszcze 466 spraw zaległych, wcześniejszych od przedmiotowego odwołania. Obsada kadrowa Wydziału Rewindykacji nie przekracza zaś 11 pracowników merytorycznych. Można zatem oszacować, że odwołanie zostanie rozpatrzone do końca 2018 r. Nie jest zatem zasadne stwierdzenie przewlekłości postępowania, w tym rażącego naruszenia prawa i nałożenia grzywny na organ. Niezałatwienie niniejszej sprawy nie jest bowiem efektem celowego unikania rozstrzygnięcia, szczególnie drastycznego lekceważenia praw stron, zwłaszcza w tej skomplikowanej sprawie. Czas postulowany przez skarżących na rozpatrzenie odwołania (30 dni) jest zbyt krótki zważywszy, że zmarł pełnomocnik reprezentujący odwołującego się, konieczne jest wyjaśnienie kwestii reprezentacji strony, akta sprawy są obszerne, a sama sprawa skomplikowana, o czym świadczy rozbudowana osnowa kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zdaniem Sądu, niezałatwienia sprawy nadzorczej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie nie można było zakwalifikować – jak tego domagali się skarżący - jako przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego bowiem nie wystąpiło tu nagromadzenie takich charakterystycznych elementów stanu przewlekłości jak: podejmowanie czynności dowodowych w znacznych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych nieistotnych dla sprawy, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż limituje to przedmiot sprawy. W niniejszej sprawy dominujące znaczenie miało niezałatwienie sprawy przez organ w postępowaniu odwoławczym, które wiązało się z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w przepisie art. 35 § 3 Kpa. Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1959 r. nr [...] orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi [...], gromada [...]. Z akt sprawy wynika, że odwołanie zawarte w piśmie z 3 listopada 2016 r. wraz z aktami sprawy wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 15 listopada 2016 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na piśmie Wojewody [...] z 9 listopada 2016 r. przekazującym odwołanie. Do chwili obecnej wskazane wyżej odwołanie nie zostało rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego, miesięcznego, ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Od momentu otrzymania przez Ministra odwołania do chwili orzekania przez Sąd upłynął ok. 1 rok i 2 miesiące. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby nastąpił skutek wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa). Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy wielokrotne (według stanu na dzień orzekania przez Sąd) przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra zasadniczo do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (dwukrotnie) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Minister nie wskazał żadnych obiektywnych, z punktu widzenia organu i stron postępowania, powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania, wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu stron postępowania. Sąd zwraca uwagę, że o śmierci pełnomocnika Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [...] Minister dowiedział się w czerwcu 2017 r., natomiast czynność mającą wyjaśnić kwestię reprezentacji strony w postępowaniu odwoławczym organ podjął dopiero we wrześniu 2017 r. Przy ocenie charakteru istniejącej w sprawie bezczynności Sąd wziął także pod uwagę to, że na etapie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie jest zobowiązany do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) celem ustalenia stanu sprawy, lecz – jeżeli jest to konieczne – jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa). Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie istotne jest tez to, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nie jest decyzją wydaną w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnego postępowania administracyjnego, lecz decyzją wydaną w trybie nadzoru z art. 156 Kpa. Minister pomija to, że zakres przedmiotowy sprawy nieważnościowej jest zdecydowanie węższy, niż sprawy załatwianej w trybie zwykłym. W tej pierwszej sprawie organ nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Bada jedynie legalność kwestionowanej decyzji poprzez ocenę wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 156 Kpa. Wobec to podwójne zawężenie przedmiotowe (ze względu na charakter sprawy i tryb odwoławczy) winno przełożyć się na zdecydowanie szybsze załatwienie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ w pismach sporządzonych przed wniesieniem skargi ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące dla strony. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy itd. Zatem w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu i oceny jej charakteru tego typu argumenty organu nie mogły być skuteczne. Rola sądu administracyjnego nie polega bowiem na wykonywaniu czynności z zakresu tzw. kontroli zarządczej (art. 68 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Sąd administracyjny nie jest kompetentny do wyjaśniania, gdzie tkwi problem bezczynności organu i czy są to ograniczone możliwości organizacyjno-kadrowe Ministerstwa obsługującego organ. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro kontrole NIK-u i Prezesa Rady Ministrów miały miejsce odpowiednio w 2007 r. i 2009 r. to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał wystarczająco dużo czasu, aby dostosować organizację pracy, środki techniczne i stan obsady kadrowej do terminów załatwiania spraw jakie wynikają z przepisów Kpa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to realny czas w ramach którego organ będzie miał możliwość rozpatrzenia odwołania w sprawie nadzorczej. Przy ustalaniu terminu na rozpatrzenie odwołania Sąd wziął pod uwagę stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę w zakresie ilości spraw (613 na datę wniesienia odwołania), które pozostają do załatwienia w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju i które są rozpatrywane według kolejności wpływu oraz sygnalizowane trudności kadrowe w zachowaniu terminowości załatwiania dużej ilości spraw (11 pracowników merytorycznych) z zakresu działania Wydziału Rewindykacji. Zdaniem Sądu, wskazany w skardze termin 30 dni na rozpatrzenie odwołania byłby zbyt krótki. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o wymierzenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywny. Sankcja tego typu byłaby nadmierną represją dla organu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatruje sprawy według kolejności wpływu, realizując zalecenia pokontrolne Prezesa Rady Ministrów i Najwyższej Izby Kontroli. Trzeba mieć na uwadze także to, że w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi po raz pierwszy Sąd stwierdził bezczynność w rozpatrywaniu odwołania. Istotne jest też to, że z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy w sposób celowy, uporczywy unikał rozpatrzenia odwołania, nie wiadomo z jakiego powodu. Powody takiego stanu rzeczy organ odwoławczy wskazał i są to duża ilość wakujących spraw w stosunku do stanu obsady kadrowej Wydziału Rewindykacji oraz rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu, aby nie faworyzować żadnej ze stron. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, w pkt 1 i 2 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa, a także na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).