I SAB/Wa 567/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję [...] w przedmiocie wniosku w postępowaniu regulacyjnym 1. zobowiązuje Komisję [...] do rozpoznania wniosku [...] w [...] z dnia [...] marca 2002 r. o wszczęcie postępowania regulacyjnego i przeniesienie własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Komisja [...] dopuściła się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komisji [...] na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] – zwana dalej "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania regulacyjnego przez Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich – zwanej dalej "Komisją Regulacyjną" w przedmiocie przeniesienia na rzecz Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP – zwanego dalej "Związkiem Gmin", w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1798) – zwanej dalej "ustawą", własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha ([...]). [...] zarzuciła Komisji Regulacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym na przewlekłe jej prowadzenie, tj.: 1) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy polegające na nieodrzuceniu niedopuszczalnego wniosku Związku Gmin, 2) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy polegające na nieumorzeniu postępowania regulacyjnego w sytuacji, gdy postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie, czyli użytkownika wieczystego [...]. Tym samym w stosunku do nieruchomości, której użytkownikiem wieczystym lub właścicielem jest skarżąca postępowanie powinno być umorzone, 3) § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia 10 października 1997 r. (M. P. Nr 77, poz. 730 ze zm.) – zwanego dalej "zarządzeniem" polegające na niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki, w sytuacji gdy Związek Gmin złożył wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego w dniu [...] kwietnia 2002 r., a Komisja Regulacyjna nie wydała orzeczenia w tej sprawie, a tym samym nie załatwiła sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec tego [...] wniosła o: 1) zobowiązanie Komisji Regulacyjnej do wydania orzeczenia, w terminie 14 dni, od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2) stwierdzenie, że Komisja Regulacyjna dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez niewydanie orzeczenia przez ponad 14 lat od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego, 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Regulacyjną miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) orzeczenie o przyznaniu od Komisji Regulacyjnej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie od Komisji Regulacyjnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu [...] wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2002 r. Związek Gmin złożył wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej zabudowaną działkę gruntu. W dniu [...] sierpnia 2002 r. Komisja Regulacyjna zobowiązała wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku dotyczącego [...] poprzez wskazanie numerów działek geodezyjnych lub numerów księgi wieczystej dla nieruchomości objętej wnioskiem, w terminie 30 dni, od dnia otrzymania niniejszego pisma, informując jednocześnie wnioskodawcę, iż dane te są niezbędne do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Pomimo, iż wnioskodawca nie uzupełnił wniosku, i jak wynika z akt postępowania regulacyjnego, nie zostały wniesione żadne nowe dowody w sprawie, w dniu [...] kwietnia 2005 r. Komisja Regulacyjna wydała zarządzenie o wszczęciu postępowania regulacyjnego oznaczając sprawę sygn. [...]. W zarządzeniu skierowanym do wnioskodawcy, a także do: Miasta i Gminy [...], Starosty Powiatowego w [...], Wojewody [...] Komisja Regulacyjna poinformowała uczestników o wszczęciu postępowania regulacyjnego o przejęcie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej [...] oraz o treści art. 32 ust 4 ustawy, zgodnie z którą wszelkie postępowania sądowe i administracyjne dotyczące nieruchomości objętych wnioskiem ulegają z mocy prawa zawieszeniu. Jednocześnie Komisja Regulacyjna zobowiązała starostę do załączenia do odpowiedzi na wniosek aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości powołanej powyżej. W dniu [...] czerwca 2005 r. Starosta [...] ustosunkował się do tego zobowiązania podnosząc, że nie jest w stanie zająć merytorycznego stanowiska, z powodu braków wniosku, tj. dokumentacji geodezyjnej i wieczystoksięgowej i z chwilą doręczenia dokumentów uzasadniających żądanie wniosku Starosta udzieli odpowiedzi na wniosek. W dniu [...] listopada Burmistrz Miasta [...] zawiesił postępowanie (nr sprawy [...]) wszczęte na wniosek [...] o wydanie zezwolenia na usunięcie 12 sztuk drzew oraz krzewów z działki nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], powołując się na art. 32 ust. 4 ustawy i przekazał akta sprawy Komisji Regulacyjnej. W dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca, z uwagi na zawieszone postępowanie administracyjne dotyczące wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, jako użytkownik wieczysty nieruchomości zwróciła się do Komisji Regulacyjnej o dopuszczenie do udziału w postepowaniu regulacyjnym na prawach strony, załączając dowody potwierdzające, iż jest użytkownikiem wieczystego nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca wzięła udział w posiedzeniu Komisji Regulacyjnej i zajęła stanowisko, które było zgodne ze stanowiskiem Starosty Powiatowego w [...], wnosząc o umorzenie toczącego się postępowania, z uwagi na treść art. 30 ust. 4 ustawy, który przewiduje, że postępowanie regulacyjne nie może naruszyć praw nabytych przez osoby trzecie. Tym samym postępowanie regulacyjne nie może naruszyć prawa użytkowania wieczystego nabytego przez skarżącą, która na posiedzeniu jednoznacznie oświadczyła, iż nie wyraża zgody na przeniesienie własności nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym na rzecz Związku Gmin i nie jest zainteresowana żadnymi nieruchomościami zamiennymi. Dopiero po posiedzeniu Komisji Regulacyjnej w dniu [...] stycznia 2016 r. skarżąca mogła zapoznać się z aktami sprawy. Zdaniem skarżącej, Komisja Regulacyjna, po wszczęciu postępowania, powinna w pierwszej kolejności ustalić, czy postępowanie regulacyjne nie będzie naruszało praw nabytych przez osoby trzecie. Posiadając wiedzę, że nieruchomość, której przeniesienia własności domaga się Związek Gmin, jest w użytkowaniu wieczystym podmiotu prywatnego, Komisja Regulacyjna na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy powinna w zakresie nieruchomości będącej we własności lub użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej postępowanie niezwłocznie umorzyć. Skarżąca zauważyła, że mimo, iż Komisja Regulacyjna wiedziała, że działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej, z uwagi na dowody znajdujące się w aktach postępowania, to Komisja Regulacyjna nie zamierzała umarzać tego postepowania i w dniu [...] marca 2016 r. wydała postanowienie zobowiązujące Starostę Powiatowego w [...] do złożenia do akt postepowania umów dotyczących oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Komisja Regulacyjna powinna zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W ocenie [...], postępowanie Komisji Regulacyjnej poprzez naruszenie szeregu przepisów postepowania doprowadziło do tego, że do dnia dzisiejszego sprawa nie została załatwiona. Nosi to znamiona rażącego naruszenia prawa. Niniejszą sprawą Komisja Regulacyjna zajmuje się już od 2002 r. i do dnia dzisiejszego nie wydała w sprawie orzeczenia. Gdyby Komisja Regulacyjna stosowała obowiązujące ją przepisy już dawno sprawa zostałaby załatwiona. [...] podniosła, że Komisja Regulacyjna z pewnością jako argument niezałatwienia tej sprawy bez zbędnej zwłoki będzie powoływała się na to, że na podstawie ustawy zostało wszczętych ok 5500 spraw. Jednak, zdaniem skarżącej, nie może to usprawiedliwiać tak nieudolnego prowadzenie sprawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że ma interes prawny w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania Komisji Regulacyjnej, ponieważ postępowanie regulacyjne dotyczy nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, a także z tego powodu, że w związku z toczącym się postępowaniem regulacyjnym zostały zawieszone dwa postępowania wszczęte na wniosek skarżącej dotyczące wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów na działce nr [...] i zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obiektu na działce nr [...], których akta zostały przekazane do Komisji Regulacyjnej i znajdują się w aktach postępowania regulacyjnego. Tym samym skarżąca ponosi szkodę, ponieważ nie może rozpocząć zaplanowanej inwestycji. Skarżąca wezwała Komisję Regulacyjną do usunięcia naruszenia prawa. Mimo to Komisja Regulacyjna nic nie robi sobie z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania na podstawie których już dawno w stosunku do nieruchomości skarżącej postępowanie powinno zostać zakończone. W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wskazała, że w ustawowym terminie strona wyznaniowa złożyła 5544 wnioski, z czego wszczęto 5504 postępowania. Na dzień [...] stycznia 2016 r. zakończono postępowanie w 2650 sprawach. Z uwagi na ilość spraw Komisja Regulacyjna w pierwszym rzędzie rozpatruje sprawy zawierające pełną i uzupełnioną dokumentację. Komisja działa w dwóch zespołach orzekających, na posiedzeniach odbywających się dwa razy w tygodniu. Na dzień [...] stycznia 2016 odbyło się 7176 rozpraw. Dnia [...] listopada 2015 r. Związek Gmin zwrócił się o wyznaczenie rozprawy. Z podobnym wnioskiem skarżąca zwróciła się [...] stycznia 2016 r. informując, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Przed tą datą nie był znany aktualny stan prawny nieruchomości. Rozprawa przed Komisją Regulacyjną odbyła się dnia [...] stycznia 2016 r. W jej toku ustalono, że na działce nr [...] znajduje się pomnik upamiętniający [...], oraz trzy macewy (nagrobki) oraz że jest to jedyny niezabudowany teren stanowiący historyczną część [...]. Przedstawione dokumenty wskazywały na istnienie możliwości, że działka upamiętniona pomnikiem zawiera [...], natomiast skarżąca planuje zabudowę tego terenu. Jednocześnie pełnomocnik Wojewody [...] oświadczył, że Wojewoda [...] planuje zaoferować skarżącej nieruchomość zamienną, z uwagi na społeczny wymiar sprawy i stanowisko strony wyznaniowej. Rozprawę odroczono, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania dowodowego mającego znaczenie dla sprawy. Dnia [...] marca 2016 r. Komisja Regulacyjna na posiedzeniu bez udziału uczestników postępowania zobowiązała Starostę [...] do nadesłania dokumentacji dotyczącej użytkowania wieczystego i warunków jego ustanowienia. Dnia [...] marca 2016 r. Komisja Regulacyjna otrzymała dokumenty od Gminy Miasta [...]. Dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisja Regulacyjna otrzymała dokumenty od Starosty Powiatowego w [...]. Dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisja Regulacyjna otrzymała uzupełniające dokumenty od Związku Gmin. Dnia [...] maja 2016 r. odbyła się kolejna rozprawa przed Komisją Regulacyjną, na której pełnomocnik Wojewody [...] poinformował, że z inicjatywy Wojewody prowadzone są rozmowy zmierzające do ocalenia miejsca pamięci i że Starosta Powiatowy w [...] został zobowiązany do ich prowadzenia. Komisja Regulacyjna, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 23 ust. 2 oraz art. 33 ustawy - z uwagi na to, że, zdaniem Komisji Regulacyjnej, istnieje możliwość zawarcia ugody, ponownie odroczyła rozprawę celem uzyskania informacji o jej statusie. Zdaniem Komisji Regulacyjnej, ustawodawca nadał priorytet ugodowemu załatwianiu spraw w postępowaniu regulacyjnym. Art. 33 ust. 2 ustawy poprzez sformułowanie "jeśli ugoda nie została zawarta, zespół wydaje orzeczenie" wskazuje, że ustawa uznaje ugodę za podstawową formę rozstrzygnięć zamykających postępowanie regulacyjne. Sformułowanie to stanowi ważną dyrektywę prowadzenia postępowania regulacyjnego zobowiązującą zespół orzekający Komisji Regulacyjnej do badania w pierwszej kolejności możliwości ugodowego rozpatrzenia sprawy. Ustawodawca tym unormowaniem starał się zaakcentować, że w procesie podejmowania decyzji w postępowaniu regulacyjnym należy uwzględniać obowiązujące cały skład Komisji Regulacyjnej założenia budowy nowych relacji państwowo-kościelnych po 1989 r., opartych na zasadzie współpracy i porozumienia obu stron (por. A. Czohara, J. Zieliński "Ustawa o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz, Lex, Warszawa 2012, s. 243-4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy ocenić dopuszczalność skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania regulacyjnego przez Komisję Regulacyjną w kontekście poddanych kontroli sądowoadministracyjnej zaniechań organu uregulowanych w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa. Wymaga to oceny natury postępowania regulacyjnego, charakteru Komisji Regulacyjnej i aktu kończącego to postępowanie. Zacząć należało od tego, że w uchwale z dnia 24 czerwca 1992 r., sygn. akt W 11/91 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postępowanie regulacyjne przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym rozpoznawane są roszczenia quasi-windykacyjne. Przywrócenie zaś kościołowi w naturze określonych składników własności przeprowadzane jest w szczególnym postępowaniu zwanym regulacyjnym. Trybunał zakwalifikował wówczas postępowanie regulacyjne do kategorii quasi-postępowań mediacyjno-polubownych pomiędzy państwem, a osobami prawnymi Kościoła Katolickiego. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt K 13/02 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na istotną wskazówkę interpretacyjną zawartą w przepisach art. 25 Konstytucji RP, które wyrażają zasadę uregulowania stosunków między państwem, a kościołami i związkami wyznaniowymi w drodze dwustronnej, nakładającej na organy władzy publicznej obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań prawodawczych o charakterze konsensualnym, które znajdują akceptację adresatów oraz obowiązek negocjowania rozwiązań prawnych dotyczących danego kościoła z jego przedstawicielami, a także dostosowanie treści ustawodawstwa z zakresu spraw wyznaniowych do specyfiki poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych. W wyroku z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt SK 25/02 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że Komisja Regulacyjna rozpoznając wnioski o przywrócenie własności nieruchomości działa na podstawie tych samych przepisów prawa, na podstawie których decyzję wydałby wojewoda, gdyby postępowanie nie zostało przeniesione do postępowania regulacyjnego. Analizując treść przepisu art. 40 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w RP, który zapewnia realizację roszczeń majątkowych tego Kościoła w trybie postępowania regulacyjnego (art. 38a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania) Trybunał wskazał, że przywrócenie własności nieruchomości ma szczególny charakter i jest wieloetapowe. O nabyciu prawa decyduje konstytutywna decyzja. Oczekiwania Kościoła na pozytywną decyzję nie można zakwalifikować jako oczekiwania prawnie chronionego, a tym bardziej jako ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. W wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt K 3/09 Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego wprowadziła odrębne postępowanie nazwane postępowaniem regulacyjnym. Ustawa stanowi podstawę do występowania przez kościelne osoby prawne z roszczeniami publicznoprawnymi wobec państwa o przywrócenie lub przekazanie własności określonych nieruchomości. Istotne znaczenie ma przede wszystkim stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt K 25/10, które dotyczyło ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że orzeczenie Komisji Regulacyjnej różni się od typowych jednostronnych aktów administracyjnych konkretyzujących w sposób władczy pozycję podmiotu prywatnego. Wydawane jest przez organ, którego skład ma charakter mieszany składający się z przedstawicieli państwa i gminy wyznaniowej. Orzeczenie to winno w miarę możliwości zapaść w wyniku uzgodnienia stanowisk między zainteresowanymi stronami. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej nie ma charakteru ugody cywilnoprawnej, nie jest orzeczeniem sądu powszechnego. Trybunał stwierdził, że działalność Komisji Regulacyjnej polegająca na wydawaniu orzeczeń stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej. Komisję Regulacyjną ulokowano w strukturze organów administracji państwowej. W ocenie Trybunału, wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw szeroko pojętej administracji publicznej. Charakter orzeczenia polega na jednostronnym, władczym rozstrzygnięciu w sferze praw majątkowych indywidualnych podmiotów zewnętrznych - gmin wyznaniowych, a tym bardziej jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał wskazał, że polubowny charakter postępowania regulacyjnego odnosi się do etapu przygotowania i zawierania ugody przed Komisją, a nie do etapu wydawania przez Komisję orzeczenia. Gdy etap koncyliacyjno-polubowny zawiedzie Komisja rozstrzyga spór pomiędzy uczestnikami postępowania. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej ma charakter zewnętrznego aktu administracyjnego. Postępowanie regulacyjne uregulowane w ustawie stanowi szczególne postępowanie administracyjne w stosunku do kodyfikacji zawartej w Kpa. Trybunał wskazał, że wprawdzie rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy może polegać na podjęciu władczego aktu administracyjnego, który nie stanowi decyzji administracyjnej, jednak w orzecznictwie NSA pojęcie decyzji administracyjnej jest interpretowane szeroko. Postępowanie regulacyjne jest procedurą administracyjną o znacznym stopniu autonomiczności w stosunku ogólnej procedury administracyjnej, której przepisy stosowane są jeśli nie wprost, to co najmniej odpowiednio – z wyraźną preferencją do stosowania ogólnej procedury administracyjnej dla zabezpieczenia interesów stron. Trybunał wskazał, że ustawa nie wyklucza wnoszenia od orzeczenia Komisji Regulacyjnej środków zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym i kontroli legalności tego orzeczenia na drodze sądowej. Trybunał w powyższym wyroku nie przesądził, czy orzeczenie Komisji Regulacyjnej jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa), czy innym aktem (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa), jednakże wskazał, że przepisy ustawowe winny być wykładane w zgodzie z Konstytucją. Jeżeli wykładnia ustawy nie daje jednoznacznych rezultatów, interpretator winien wybrać wynik wykładni najbardziej zgodny z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Biorąc zatem pod uwagę to, że: 1) postępowanie regulacyjne jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, 2) postępowanie to ma charakter jurysdykcyjny, sformalizowany i kilkuetapowy; 3) samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego nie powodowało powstania po stronie gminy wyznaniowej żydowskiej tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej nabycia prawa własności w tym trybie, 4) sprawy tego typu mogą mieć charakter sporny, 5) w tego typu postępowaniach stosowane są czasami wprost, a niekiedy i odpowiednio przepisy Kpa, także w zakresie wnoszenia nadzwyczajnych środków zaskarżenia, 6) orzeczenia merytoryczne kończące postępowanie regulacyjne w zakresie przekazania nieruchomości lub jej części na własność gminom żydowskim (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy) mają charakter władczy, jednostronny, skierowane są do adresata zewnętrznego, mają charakter indywidualno-konkretny, co do podmiotu i przedmiotu postępowania, 7) są to akty o charakterze konstytutywnym; 8) Komisja Regulacyjna ulokowana jest w strukturze organów administracji państwowej; 9) zasada państwa prawnego zawarta w art. 2 Konstytucji RP oraz gwarancyjny charakter przepisów art. 78 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nakazuje, w razie wątpliwości, traktowanie nietypowego indywidualnego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej, a więc najbardziej znanego podmiotom zewnętrznym, indywidualnego aktu administracyjnego, który można kwestionować w ramach szerokiego katalogu środków ochrony prawnej – należało uznać, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczyło sprawy, która winna być załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 Ppsa). Takiej kwalifikacji orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie podważają pewne elementy specyficzne postępowania regulacyjnego takie jak np. szczególny tryb postępowania, mieszany skład Komisji Regulacyjnej (państwowo-wyznaniowy), wprowadzenie wstępnego etapu ugodowego załatwienia kościelnej sprawy majątkowej. Zdaniem Sądu, orzeczenia Komisji Regulacyjnej nie można zakwalifikować jako innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, ponieważ nie występuje tu sytuacja ograniczająca się jedynie do stwierdzenia, czy uznania uprawnienia gminy wyznaniowej żydowskiej wynikającego z przepisu prawa. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca normując w ustawach materialnoprawnych różne sprawy administracyjne wprowadza niekiedy nietypowe organy i nazwy rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ma to najczęściej na celu podkreślenie specyficznej natury danych spraw, ich mieszanego charakteru (np. administracyjno-cywilnego, karno-administracyjnego), specjalistycznego przedmiotu tych spraw, fachowego w całości lub w części charakteru organu załatwiającego sprawę. Jednak w orzecznictwie sądowym orzeczenia organów kolegialnych przybierających postać różnego typu komisji zasadniczo kwalifikowane są jako decyzje administracyjne (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1993 r., sygn. akt III AZP 14/93; uchwała NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., sygn. akt FPS 1/97; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 909/08; wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 247/09). Taka tendencja w orzecznictwie sądowym porządkuje i upraszcza system prawa przez co staje się on bardziej przejrzysty dla podmiotów zewnętrznych. Wobec tego także i ta okoliczność przemawia za uznaniem orzeczenia Komisji Regulacyjnej za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy. Do odpowiedniego stosowania tego przepisu odsyła także § 21 zarządzenia. Następnie wymagało rozważenia, czy [...] ma interes prawny w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 Ppsa we wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Regulacyjną postępowania regulacyjnego. Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 32 ust. 2 ustawy przewiduje, że uczestnikami postępowania regulacyjnego są oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe. [...] nie należy do tej kategorii podmiotów. Jednakże nie można wykluczyć tego, że wynik postępowania regulacyjnego może ingerować w sferę prawną różnego typu podmiotów prawa prywatnego, którym do spornego gruntu przysługują takie prawa rzeczowe jak własność, czy użytkowanie wieczyste. Jeżeli chodzi o cmentarze żydowskie stan prawny tego typu nieruchomości może stać na przeszkodzie przeniesieniu własności nieruchomości lub jej części na rzecz gminy wyznaniowej żydowskiej. Wówczas wobec niemożności dokonania regulacji postępowanie winno być umorzone (art. 31 ust. 2 ustawy). Poza tym toczące się postępowanie regulacyjne ma charakter uprzywilejowany w stosunku do innych postępowań administracyjnych, czy sądowych dotyczących tej samej nieruchomości. Jeżeli bowiem w stosunku do nieruchomości, której dotyczy postępowanie regulacyjne toczy się postępowanie administracyjne ulega ono zawieszeniu z mocy prawa (art. 32 ust. 4 ustawy). Taki stan rzeczy może oddziaływać na prawa osoby trzeciej, która nie może zrealizować roszczeń reprywatyzacyjnych we właściwym dla niej trybie, do momentu aż zakończy się we właściwym trybie postępowanie w odniesieniu do gminy wyznaniowej żydowskiej. Jeżeli zaś osoba trzecia jest już właścicielem lub użytkownikiem wieczystym gruntu, którego dotyczy postępowanie regulacyjne wówczas naruszenie jej interesu prawnego może także polegać na tym, że osoba ta nie może wykonywać niektórych uprawnień składających się wykonywanie prawa rzeczowego, np. korzystać z gruntu poprzez jego zagospodarowanie w określony sposób (np. zrealizowanie określonego typu inwestycji). Mając na uwadze powyższe wywody Sąd uznał, że [...] ma interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi. Po pierwsze skarżąca powołuje się na to, że aktualna działka nr [...] (pochodząca z pierwotnej działki nr [...]) zawiera się w granicach dawnego cmentarza wyznaniowego przy ul. [...] w [...] i że postępowanie regulacyjne winno być wobec tego umorzone, skoro grunt ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] (Kw nr [...]). Po drugie z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 23016 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy, zawiesił postępowanie administracyjne o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami m.in. na działce nr [...]. Nie ma zatem wątpliwości, że niniejsze postępowanie regulacyjne dotyczy [...] i skarżąca ma interes prawny w doprowadzeniu do zakończenia tej sprawy. Jeżeli chodzi o ocenę zasadności niniejszej skargi Sąd podziela stanowisko [...], że Komisja Regulacyjna przewlekle prowadzi postępowanie regulacyjne w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem Związku Gmin. Sąd zauważa, że wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego wpłynął do Komisji Regulacyjnej w dniu [...] kwietnia 2002 r. W 2002 r. Komisja Regulacyjna podjęła czynności postępowania: zwracając się do Związku Gmin o podanie numerów geodezyjnych i ksiąg wieczystych (pismo z dnia [...] sierpnia 2002 r.). Następne czynności Komisja Regulacyjna podjęła w 2005 r. zawiadamiając uczestników postępowania o wszczęciu postępowania regulacyjnego, wzywając do złożenia wyjaśnień i dowodów oraz aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz odpisu z księgi wieczystej (pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r.). Kolejne czynności Komisja Regulacyjna podjęła dopiero w 2015 r. zawiadamiając strony postępowania o wyznaczeniu rozprawy (pismo z dnia [...] grudnia 2015 r.). W dniu [...] stycznia 2016 r. odbyła się rozprawa z udziałem uczestników postępowania. Komisja Regulacyjna rozprawę odroczyła i zobowiązała Gminę Miasta [...] i wnioskodawcę do przedłożenia dokumentacji o zasięgu cmentarza w dniu 1 września 1939 r. i ekshumacji szczątków. W dniu [...] marca 2016 r. odbyła się druga rozprawa bez udziału uczestników postępowania. Komisja Regulacyjna zobowiązała Starostę [...] do złożenia kopii umów dotyczących oddania nieruchomości obejmującej cmentarz żydowski w użytkowanie wieczyste. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisja Regulacyjna zawiadomiła uczestników postępowania o terminie rozprawy. W dniu [...] maja 2016 r. Komisja Regulacyjna otrzymała skargę na przewlekłość postępowania. W dniu [...] maja 2016 r. odbyła się rozprawa z udziałem uczestników postępowania. Rozprawę odroczono zobowiązując Starostę [...] do udzielenia informacji o wyniku działań zmierzających do ugodowego załatwienia sprawy. Z opisanego wyżej sposobu procedowania wynika, że Komisja Regulacyjna znajduje się w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania regulacyjnego. Postępowanie regulacyjne trwa ponad 14 lat. Oprócz znacznego przekroczenia maksymalnego terminu na załatwienie sprawy wynoszącego 2 miesiące (art. 35 § 3 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy) w sprawie wystąpiły znaczne przerwy w podejmowaniu poszczególnych czynności procesowych. Ujawnił się brak koncentracji czynności postępowania wyjaśniającego w aspekcie zasady ekonomiki postępowania z art. 12 § 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy celem wyjaśnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Szczególnie negatywnie należy ocenić czas trwania niniejszego postępowania (ponad 14 lat) i zupełny brak aktywności Komisji Regulacyjnej między [...] kwietnia 2005 r. a [...] grudnia 2015 r. Niezrozumiałym jest również to z jakich powodów Komisja Regulacyjna odroczyła rozprawę i dlaczego zobowiązała Starostę [...] do informowania o wynikach ugodowego załatwienia sprawy, skoro [...] konsekwentnie wnosiła o odrzucenie wniosku jako niedopuszczalnego lub o umorzenie postępowania regulacyjnego (wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z dnia [...] grudnia 2015 r., pismo z dnia [...] stycznia 2016 r., protokół z dnia [...] stycznia 2016 r., pismo z dnia [...] marca 2016 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2016 r., pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.) i nie przyjmuje propozycji zaoferowania nieruchomości zamiennej (protokół z dnia [...] stycznia 2016 r.). Sąd zwraca również uwagę na to, że niniejsza sprawa znajduje się na początkowym etapie jego załatwiania. Ze zgromadzonych dotychczas w postępowaniu dowodów nie wynika w sposób jasny jaki zasięg miał cmentarz wyznaniowy o pow. ponad [...] ha i jakie obejmuje aktualnie działki ewidencyjne. Wobec tego nie wiadomo w sposób pewny jaki to postępowanie ma przedmiot i w związku z tym jaki winien być pełny krąg stron tego postępowania. Dla uznania, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter kwalifikowany istotne znaczenie miały także jego szczególne skutki związane z obligatoryjnym zawieszeniem innych toczących się postępowań administracyjnych, co przejawia się w tym, że [...] nie może realizować planowanego procesu inwestycyjnego na działce nr [...]. Sąd uznał za bezzasadną skargę [...] w zakresie przyznania na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, w oparciu o przepis art. 149 § 2 Ppsa. Powodem takiego stanowiska Sądu jest to, że niniejsza sprawa ma niewątpliwie charakter skomplikowany, ponieważ dotyczy wyjaśnienia przesłanek odnoszących się do dnia 1 września 1939 r., a przez to trudnych do udowodnienia. W niniejszej sprawie występują znaczne trudności w ustaleniu zasięgu terenu dawnego cmentarza wyznaniowego przy ul. [...] i odniesienia tego terenu do aktualnego stanu geodezyjnego. Żaden z uczestników postępowania, mimo stosownych wezwań Komisji Regulacyjnej, nie przedłożył w tym zakresie kompletnej dokumentacji. Trzeba mieć też na uwadze to, że w okresie 2016 r. Komisja Regulacyjna zintensyfikowała swe działania mające na celu wyjaśnienie sprawy. Nie można pominąć i tego, że organ aktualnie prowadzi kilka tysięcy spraw regulacyjnych i że jest to pierwsza sprawa na przewlekłość organu w tej sprawie. Wobec tego Sąd uznał, że nałożenie na Komisję Regulacyjną dodatkowej sankcji finansowej byłoby nadmierną represją dla tego organu. Sąd uznał za celowe zobowiązanie Komisji Regulacyjnej do rozpoznania wniosku Związku Gmin w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z uwagi na dotychczasowy stan tego postępowania zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni byłoby nierealne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 i 2 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a Ppsa, w pkt 3 wyroku orzekł na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego w pkt 4 wyroku były przepisy 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).