I SAB/Wa 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Szmydt WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. T. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "jałowość, płytkość treści uzasadnienia pisma SKO", czyli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydanego na podstawie art. 37 § 2 kpa. Z akt sprawy wynika, że wnioskami z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2014 r. T. G. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie pomocy w formie bonów do baru, refundację zakupu leków, środków czystości, środków higieny osobistej, dożywianie, kartę telefoniczną, zakup ręczników. Prezydent [...]po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2014 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. I tak po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji decyzjami z dnia [...] marca 2014 r.: - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na ręczniki, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na kartę telefoniczną, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na refundację zakupu leków, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego w formie talonów do baru; natomiast po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 marca 2014 r. decyzjami z dnia 18 marca 2014 r.: - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na refundację zakupu leków, - nr [...], odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. T. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2164/14, odrzucił skargę T. G., wskazując, że sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.). Jest to bowiem skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydane na podstawie art. 37 § 2 kpa. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, T. G. wniosła skargę kasacyjną. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 119/15, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wskazując, że "choć skarżąca w treści skargi wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jednak cała treść pisma odnosi się, w istocie, do bezczynności organu administracji publicznej." Pismem z dnia [...] maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarga T. G. dotyczy przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ – gminę [...], za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, tj. Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] – sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Ponadto zgodnie z obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmieniem art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 4). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłość postępowania organu I instancji. Po nowelizacji art. 119 ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) zgoda stron na rozpatrzenie skargi na bezczynność organu nie jest wymagana. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Nadto zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. W rozpatrywanej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 119/15, uchylił zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jako niedopuszczalną, wskazując, że "choć skarżąca w treści skargi wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to jednak cała treść pisma odnosi się, w istocie, do bezczynności organu administracji publicznej." Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, to w takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, mając wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego, wobec niejasnej treści skargi, powinien wezwać skarżącą do określenia, jak ma potraktować jej pismo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można bowiem wywodzić negatywnych konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny. Tymczasem Sąd I instancji nie wezwał skarżącej do wyjaśnienia zakresu skargi i jej sprecyzowania. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że spośród wszystkich warunków formalnych, określonych w art. 46 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawidłowe oznaczenie pisma należy uznać za ten element, którego brak nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwił sądowi rozpoznanie rzeczywistej intencji strony, którą komunikuje dane pismo, gdy spełnia ono pozostałe wymogi formalne określone w tym przepisie, w szczególności gdy skarżący zasadniczo domaga się ochrony przed przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji. W tej sytuacji, wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarządzeniem z dnia [...] maja 2015 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej do jednoznacznego sprecyzowania skargi w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia, poprzez wskazanie daty zaskarżonego aktu, jego numeru oraz organu, który go wydał. Ponadto wezwano do wskazania, czy skarga dotyczy bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz do wskazania organu oraz postępowania prowadzonego przez ten organ, którego dotyczy skarga. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarga T. G. dotyczy przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ – gminę [...], za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, tj. Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] – sygn. akt [...]. W odpowiedzi na tak sprecyzowaną skargę, w piśmie z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji wniósł o uznanie jej za nieuzasadnioną. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując złożoną skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Instytucja skargi na bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Złożona skarga dotyczyła bezczynności organu I instancji (jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku) oraz przewlekłości postępowania organu I instancji (jak wynika z pisma pełnomocnika skarżącej, w którym sprecyzował treść złożonej skargi) w rozpatrzeniu wniosków skarżącej z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2014 r., dotyczących przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na szereg wymienionych w tych wnioskach potrzeb zgłaszanych przez skarżącą. Wyjaśnić zatem należy, że najczęściej pod pojęciem "bezczynności" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym ustawowo terminie (patrz wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016 oraz J. P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 (69) str. 11 oraz podana tam literatura, także R. Suwaj "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", wyd. Warszawa: Wolters Kluwer Polska, 2014, str. 216). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli jest zatem nie określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w określonej formie i terminie. Dla stwierdzenia stanu bezczynności postępowania nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi, Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku bezczynności chodzi przede wszystkim o doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu we wskazanym terminie (art. 149 § 1 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Takie rozstrzygnięcie Sądu zapaść może wyłącznie do czasu wydania decyzji lub dokonania czynności w sprawie. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, dziewięcioma decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. (wyszczególnionymi w stanie faktycznym sprawy) organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy, o którą wnosiła skarżąca we wnioskach z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2014 r., dotyczących przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na szereg wymienionych w tych wnioskach potrzeb zgłaszanych przez skarżącą. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi, czyli 9 czerwca 2014 r. organ I instancji rozpatrzył już wnioski skarżącej o przyznanie pomocy wskazanymi decyzjami z dnia [...] marca 2014 r. i nie pozostawał w bezczynności. Skoro Prezydent [...] w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a nawet w dacie wniesienia skargi załatwił sprawy, to należy uznać, że nie pozostawał w bezczynności ani w momencie wnoszenia skargi, ani tym bardziej w momencie wyrokowania przez Sąd. Złożona w tym zakresie skarga jest zatem bezzasadna. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z analizy akt, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Data wydania decyzji, czyli [...] marca 2014 r. wskazuje, że jeśli chodzi o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] marca 2014 r., to organ dokonał tego w terminie 15 dni, czyli w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Natomiast w sprawie wniosków zawartych w piśmie skarżącej z dnia [...] lutego 2014 r. czas ich rozpatrywania wyniósł 38 dni, czyli ewentualnie z 11-dniowym przekroczeniem miesięcznego terminu, określonego w art. 35 § 3 kpa. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca dopiero w dniu [...] marca 2014 r. zgodziła się na przeprowadzenie w dniu [...] marca 2014 r. wywiadu środowiskowego, o przyczynach zwłoki była w trybie art. 36 § 1 kpa powiadomiona pismem z dnia [...] lutego 2014 r., organ dotrzymał nowego wyznaczonego terminu (do dnia [...] marca 2014 r.), to w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji działał przewlekle. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.