I SAB/Wa 568/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz P. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 września 2017 r. (data prezentaty) P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn jako "[...]". Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret warszawski". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. A. K. dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości złożył w dniu 12 maja 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Zastępcy Dyrektora [...] Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r., nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku A. K. o stwierdzenie nieważności wskazanego powyżej orzeczenia administracyjnego, Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji dekretowej. Następnie A. K. umową z dnia [...] września 1996 r., nr rep. A [...], sporządzoną w formie aktu notarialnego, sprzedał P. J. prawa i roszczenia do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[...]", przysługujące mu na mocy dekretu [...]. Natomiast Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], odmówił P. J. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 1998 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. P. J. pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wezwał Prezydenta [...] do wydania decyzji. Prezydent [...] pismami z dnia 15 kwietnia 2016 r., 22 kwietnia 2016 r. i 6 czerwca 2016 r. wystąpił do innej jednostki organizacyjnej urzędu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie możliwości dokonania podziału działki i wydzielenia z niej nieruchomości w granicach ww. nieruchomości hipotecznej, zgodnie z planem miejscowym. Odrębnym pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. zwrócił się też do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie umowy sprzedaży z dnia [...] września 1996 r. Dokument ten został przedstawiony przez stronę w dniu 29 kwietnia 2016 r. Z kolei podaniem z dnia 12 maja 2017 r. organ ponownie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania podziałowego do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...]. W tym też dniu wskazał wnioskodawcy przewidywany termin zakończenia postępowania - 31 sierpnia 2017 r. W dniu 18 kwietnia 2017 r. (data prezentaty) P. J. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...]. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uznało wniesione w sprawie zażalenie za nieuzasadnione. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa – bowiem Prezydent [...] podejmował w sprawie stosowne czynności oraz poinformował stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki. Następnie Prezydent [...] pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. po raz kolejny poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania - 28 lutego 2018 r. Pismem z dnia 6 września 2017 r. (data prezentaty) P. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] – zarzucając mu naruszenie art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa, zgodnie z którymi sprawa powinna być załatwiona najpóźniej w ciągu 2 miesięcy, podczas gdy postępowanie toczy się już od przeszło 19 lat. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, iż w przedmiotowym postępowaniu zachodzi bezczynność organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenie organowi dodatkowego, miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem; 4) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości 20.000 zł; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że 18 lat od uchylenia wcześniejszej decyzji organu i wystosowanego wezwania do wydania decyzji, organ sprawy nie załatwił. Ponadto podniósł, iż postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości także nie może być zakończone z powodu bezczynności Prezydenta. Z uwagi zatem na długotrwałą bezczynność w załatwieniu sprawy zasadne jest złożenie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] poinformował, że toczy się postępowanie w sprawie podziału geodezyjnego tej działki i wydzielenia z niej nieruchomości hipotecznej - z uwzględnieniem przeznaczenia w planie miejscowym. Poza tym strony zostały poinformowane o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do dnia 28 lutego 2018 r. Do dnia 14 marca 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak wynika z akt sprawy - wniosek z 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...], ozn. jako "[...]" nie został dotychczas rozpoznany. Co prawda Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 1954 r. rozstrzygnęło ten wniosek, ale Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdził jego nieważność - a więc wniosek dekretowy wymagał ponownego rozpoznania. Następnie Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. odmówił P. J. ustanowienia tego prawa do ww. nieruchomości. Nabył on bowiem od osoby, której przysługiwało roszczenie na podstawie dekretu [...], umową z dnia [...] września 1996 r., przysługujące jej prawa i roszczenia do tej nieruchomości. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 1998 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec powyższego należało ponownie rozpoznać wniosek dekretowy. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wskazanego wniosku Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent [...] nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji przez kilkanaście lat i nadal nie jest zakończone - i to biorąc pod uwagę jedynie okres od stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Art. 149 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny, określając organowi termin do wykonania wyroku. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie przedmiotowego wniosku będzie adekwatny i realny. Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości 20.000 zł - uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni samo stwierdzenie, iż Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma organ administracji, że ukaranie grzywną mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, iż bez ukarania organu orzeczenie nie zostanie wydane. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Organ wyjaśnił, że obecnie oczekuje na dokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości w granicach hipotecznych. Przy czym, co jest oczywiste, bez dokonania tego podziału nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego, przysługującego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Ukaranie Prezydenta [...] grzywną, stanowiłoby zatem w opisanej sytuacji zbyt dotkliwą sankcję - tym bardziej, iż działania organu w sprawie świadczą o tym, że zmierza on do wydania decyzji. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy zasądzonej grzywny - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.