I SAB/Wa 573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. R., A. F., J. F. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia 11 maja 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. [...] w części stanowiącej własność Skarbu Państwa - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących M. R., A. F., J. F. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 maja 2008 r. M. R. i S. B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r.nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] – z uwagi na to, że przedmiotowe orzeczenie Prezydium wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], uznało w trybie art. 19 k.p.a. swoją niewłaściwość do orzekania w sprawie dotyczącej części gruntu [...], pozostającego obecnie własnością Skarbu Państwa i na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało sprawę w tej części do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury. Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Kolegium o udzielenie informacji czy wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. W przypadku braku wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zwrócił się do Kolegium o nadesłanie akt sprawy. Kolegium przesłało żądane akta przy piśmie z dnia 7 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. Minister zwrócił się do Kolegium o nadesłanie uwierzytelnionej kopii wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z 1966 r., który to wniosek dotychczas nie został Ministrowi przekazany do rozpatrzenia. Pismami z dnia 22 stycznia 2010 r. Minister zwrócił się do: 1) Urzędu [...] z prośbą o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów wraz mapką przedstawiająca przedmiotową nieruchomość; 2) Archiwum Państwowego [...] o nadesłane niezbędnych w sprawie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu tego terenu i charakterze jego zabudowy na dzień wydania orzeczenia; 3) Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Pismami z dnia 21 kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury wystąpił do: 1) Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie odpisu postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po S. B., M. B. i po J. B.; 2) Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...]; 3) Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa o nadesłanie informacji w jakim trybie nastąpiło ustanowienie prawa użytkowanie wieczystego do gruntu ww. działki ewidencyjnej nr [...] wraz z nadesłaniem kopii stosownych dokumentów. Minister Infrastruktury zawiadomieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. poinformował strony postępowania, że z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie organ poinformował, iż zakończenie postępowania nastąpi do dnia 31 października 2010 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. wnioskodawcy wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania wniosku. W dniu 26 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęło postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po L. B., zgodnie z którym jego spadkobiercą jest M. R. Pismem z dnia 5 maja 2016 r. M. R., J. F. i A. F. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku M. R. i S. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...], o odmowie przyznania S. i M. B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W uzasadnieniu skargi opisali dotychczasowy przebieg postępowania przed organem i podnieśli, że niemal od 6 lat organ nie podjął stosownych czynności w sprawie, które mogłyby doprowadzić do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Podnieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. stwierdziło nieważność orzeczenia w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym części gruntu, której właścicielem jest Gmina [...], co oznacza, iż merytorycznie sprawa jest jednoznaczna i powinna być także przez Ministerstwo rozpoznana. Skarżący podali, że Kolegium zajmowało się sprawą rok i rozpoznało ją merytorycznie, a organ zajmuje się sprawą przez 6 lat i decyzji nadal nie wydał. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż Minister od 2010 r. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wpływ na przedłużenie postępowania w sprawie miały zmiany organizacyjne, skomplikowana specyfika sprawy oraz zasada zgodnie, z którą sprawy są rozstrzygane według kolejności wpływu. Na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podając, że w dalszym ciągu gromadzony jest materiał dowodowy i w dniu 13 lipca 2016 r. wystąpiono o akta lokalizacyjne, dodał, że ostatnim pismem organu w sprawie przedłużenia postępowania było pismo z dnia 21 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a./ (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Minister nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 maja 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium rady narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1966 r. nr [...]w części stanowiącej własność Skarbu Państwa. Pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Minister nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia w części przekazanej przez Kolegium powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia w/w wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Minister dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasu, a od 2010 r. praktycznie nie czynił działań w celu zakończenia postępowania. Ponadto zauważyć należy, że organ oprócz niedotrzymania terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów k.p.a., zignorował także termin wskazany przez siebie w piśmie z dnia 21 kwietnia 2010 r. Jednocześnie od 21 kwietnia 2010 r. organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie poinformował stron postępowania o przyczynie niedotrzymania wyznaczonego terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie czynności dokonane na przestrzeni wielu lat Minister mógł niewątpliwie dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Jednocześnie brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Wobec tego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.