I SAB/Wa 573/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. E.K. – reprezentowana przez adw. A.H., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], mającą mieć miejsce przy rozpoznawaniu jej wniosku o przyznanie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) odszkodowania za utraconą nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], a pochodzącą z dawnej nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], wchodzącą obecnie w skład działek nr [...]. Postępowanie w sprawie odszkodowania za powyższą nieruchomość wszczęte zostało wnioskiem z [...] lipca 2016 r., który wpłynął do organu 29 lipca 2016 r. Wobec nierozpoznania tego wniosku w terminie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zobowiązał Prezydenta [...] do zakończenia postepowania w terminie 3 miesięcy od daty doręczenie postanowienie. Po wydaniu tego postanowienia, jak wskazywała strona, organ nie przesłał jednak żadnego pisma, choć wyznaczony przez Wojewodę termin minął pod koniec lipca 2017 r. Podkreślała jednocześnie, że sprawa nie jest skomplikowana, bowiem organ zwrócił jej inną nieruchomość, w związku z czym jej legitymacja do dochodzenia odszkodowania nie powinna budzić wątpliwości. W tym stanie rzeczy wnosiła o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące; stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując na czynności jakie podejmował w sprawie od momentu złożenia wniosku. Wskazał nadto na wystąpienie do pełnomocnika strony (już po wniesieniu skargi) o uzupełnienie wniosku, poprzez doprecyzowanie z jaką nieruchomość oczekuje odszkodowania, gdyż w treści wniosku powołano się na dwa dawne oznaczenia hipoteczne - nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga w zakresie w jakim zarzuca Prezydentowi [...] bezczynność przy rozpoznawaniu sprawy odszkodowawczej jest uzasadniona. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje wszak okoliczność, że złożony przez E.K. bezpośrednio na adres właściwego w sprawie organu wniosek o przyznanie odszkodowania nie został do dnia wydania niniejszego wyroku rozpoznany. Wniosek ów wpłynął natomiast do organu 29 lipca 2016 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy upłynął on bezskutecznie 29 września 2016 r. Oczywiście termin ten mógł ulec przedłużeniu na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., jednakże aby w efekcie skorzystania z tego trybu przedłużenia postępowania organ mógł uwolnić się od zarzutu bezczynności, dodatkowy termin, o którym mowa w przywołanym przepisie musiałby wyznaczyć niezwłocznie po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a., a przy tym oznaczyć go w sposób konkretny. Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Jak wynika bowiem z nadesłanych do sądu akt administracyjnych, skarżąca o przyczynach zwłoki została poinformowana dopiero po przeszło 8 miesiącach od złożenia wniosku, przy czym także wówczas nie wskazano w sposób precyzyjny kiedy postępowanie zostanie zakończone, posługując się jedynie otwartą formuł, że nastąpi to "po zgromadzeniu całości dokumentacji" (vide pismo BSD Urzędu [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]) Oznacza to, że od 17 miesięcy pozostaje on w stanie bezczynności, co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki. Wyznaczając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ów termin (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu organowi akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też zakres postępowania dowodowego, jaki jeszcze będzie musiał zostać przeprowadzony w przypadku potwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej. W takiej bowiem sytuacji organ będzie zobligowany do pozyskania dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy o wartości utraconej nieruchomości, do której strony będą z kolei mogły wnosić zastrzeżenie. Z tych względów rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania jest, zdaniem Sądu, termin trzymiesięczny, a nie jak domagała się tego skarżąca dwóch miesięcy. Tak oznaczony termin umożliwia przy tym zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez stronę z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu). Nie ma natomiast wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy była efektem rażącego naruszenia prawa. Z takimi bowiem mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Godzi się bowiem zauważyć, że prowadzone w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania odszkodowawcze są ze swej istoty postępowaniami szczególnie skomplikowanymi, a przez to także długotrwałymi. Ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie przy załatwianiu sprawy norm prawa materialnego, wymaga wszak zgromadzenia i analizy przez Prezydenta [...] dokumentacji wytworzonej kilkadziesiąt lat wcześniej. Są to przy tym inne okoliczności, niż te które determinują rozpoznanie sprawy na gruncie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Stąd podnoszona przez stronę okoliczność, że uzyskała ona w jego trybie zwrot innej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (ozn. dawnym nr hip. [...]), dla oceny jej uprawnień odszkodowawczych za nieruchomość pochodzącą z ciała hip. ozn. nr [...], ma charakter irrelewantny. Tym samym nie mogła mieć wpływu na przyspieszenie procedowania tej sprawy . Zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania (odnoszących się do daty utraty możliwości władania nieruchomością przez jej byłych właścicieli, stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu), jest zaś niewątpliwie związane z czasochłonnym jego poszukiwaniem w różnego rodzaju instytucjach, urzędach i archiwach. Tego rodzaju działania w toku postępowania organ podejmował, czego przykładem są znajdujące się w aktach pisma Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...], zawierające wystąpienia do szeregu komórek organizacyjnych Urzędu [...] oraz innych organów (w tym do Ministra Finansów) o stosowne dokumenty i informacje (vide pisma z [...] stycznia 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. i [...] września 2017 r.). Zważywszy więc na powyższe okoliczności, jak też skalę przekroczenia terminów ustanowionych w art. 35 § 3 k.p.a., wynoszącym na dzień wniesienia skargi 12 miesięcy, brak jest wystarczająco usprawiedliwionych podstaw by oceniając całokształt prowadzonego przez Prezydenta [...] postępowania przypisać mu działania (lub zaniechania) noszące znamiona rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest także podstaw do przyznania, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a,. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, w określonej przez Sąd wysokości. Sankcja ta (podobnie jak przewidziana w tym przepisie grzywna) jest dodatkowym środkiem prawnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu w powyższym zakresie skarga podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie zaś art. 151 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z klei na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.