I SAB/Wa 575/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi I.N., M.P., A.B., U.K., P.G., M.G. i A.K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1951 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] (dawna ulica [...]) ozn. nr hip. [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz I.N., M.P., A.B., U.K., P.G., M.G. i A.K. solidarnie kwotę 459 (czterysta pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I.N., M.P., A.B., U.K., P.G., M.G. i A.K., pismem z dnia 20 lipca 2015 r., działając przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1951 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (dawna ul. [...]) ozn. nr hip. [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Skarżący zarzucili niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych, określonych art. 35 i 36 kpa oraz wnieśli o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania podkreślając, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. I.N. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju poinformował o przekazaniu w części sprawy do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., jako organowi właściwemu, które w dniu [...] maja 2015 r. wydało decyzję, w której stwierdziło nieważność orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r. w części dotyczącej obecnych dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. do wniosku I.N. przyłączyli się pozostali spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości, tj. P.G., M.G. i A.K. Ze względu na brak dalszych czynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu wniosku w terminach przewidzianych w art. 35 i 36 kpa. W odpowiedzi na wezwanie Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. poinformował o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 28 lutego 2015 r., jednakże sprawa nie została rozstrzygnięta do dnia dzisiejszego. Skarżący zaznaczyli, że w dniu 18 marca 2015 r. organ poinformował, iż nie jest możliwe zakończenie postępowania z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przedłużył po raz kolejny termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. W dniu 18 czerwca 2015 r., w kolejnym zawiadomieniu poinformowano o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia do dnia 30 września 2015 r., niewskazując przyczyn naruszenia ustawowych terminów przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Skarżący powołali treść art. 35 i 36 kpa i podkreślili, że w niniejszym postępowaniu, organ nie tylko nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji, ale również nie zawiadomił o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu wniosku. Na poparcie twierdzeń przytoczono stanowisko doktryny i stosowne orzecznictwo dotyczące bezczynności organu i wniesiono o uwzględnienie złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że po wpłynięciu wniosku I.N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r., pismami z dnia 20 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 21 sierpnia 2013 r. zwrócono się do Archiwum Urzędu W., Urzędu W. oraz Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismami z dnia 28 października 2014 r. zwrócono się do Archiwum Państwowego W. oraz Sądu Rejonowego w W. o nadesłanie niezbędnych dla postępowania dokumentów. W dniu 28 października 2014 r. geodeta uprawniony sporządził zaś opinię geodezyjną dotycząca nieruchomości. Minister zaznaczył, że pismem z dnia 4 listopada 2014 r. przekazano do rozpoznania SKO w W. wniosek w zakresie części gruntu stanowiącego obecnie własność W. Następnie pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. zwrócono się do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o nadesłanie niezbędnych dokumentów. Zawiadomieniem z dnia 9 grudnia 2014 r. poinformowano zaś strony o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 18 marca 2015 r. poinformowano strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 30 czerwca 2015 r. wskazując jednocześnie, że w sprawie istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Organ podkreślił, że po ustaleniu wszystkich stron postępowania, zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2015 r. poinformowano strony o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wskazując nowy termin rozstrzygnięcia na dzień 30 września 2015 r. Następnie, w związku z uzyskaniem informacji o śmierci jednej ze stron postępowania, pismem z dnia 8 lipca 2015 r. wezwano do nadesłania odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wraz z danymi adresowymi spadkobierców. W dniu 18 i 19 sierpnia 2015 r. wystąpiono natomiast do Centrum Personalizacji Dokumentów MSW z wnioskami o ustalenie adresów stron postępowania. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Minister wskazał, że rozstrzygnięcia podejmowane przez organ administracji winny opierać się na zebranym materiale dowodowym oraz zawierać wyczerpujące uzasadnienie. Zasada szybkości postępowania nie jest zasadą nadrzędną w stosunku do innych zasad postępowania wymienionych w kpa. Sprawy dotyczące nieruchomości [...] są natomiast sprawami skomplikowanymi, wymagającymi ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zgromadzenia materiału dowodowego, a często również poszukiwania dokumentów znajdujących się w różnych instytucjach. Sprawy te wymagają odniesienia się przez organ do stanu, który istniał kilkadziesiąt lat temu. Mając zaś na uwadze, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, a wydana w sprawie decyzja może stanowić odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej decyzja taka powinna być w sposób szczególnie staranny uzasadniona. Organ podkreślił, że w toku postępowania podejmowane były liczne czynności, o których informowano skarżących. Wszystkie strony postępowania informowane były również o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Mając zaś na uwadze zasady określone w kpa podejmowano działania mające na celu zgromadzenie całości materiału dowodowego oraz prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, którymi są nie tylko wnioskodawcy, ale również obecni użytkownicy wieczyści gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest uzasadniona. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma natomiast na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych do Sądu wraz ze złożoną skargą wskazuje, iż wniosek I.N. z dnia 1 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1951 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...] wpłynął do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 5 sierpnia 2013 r. Po wpłynięciu powyższego wniosku organ prowadził postępowanie wyjaśniające i podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Zwracano się do różnego rodzaju podmiotów i instytucji o przesłanie dokumentów i informacji niezbędnych do rozpoznania przedmiotowego wniosku (np. pismo z dnia 20 sierpnia 2013 r. skierowane do Archiwum Urzędu W., pisma z dnia 21 sierpnia 2013 r. do Urzędu W. oraz Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, pisma z dnia 28 października 2014 r. o nadesłanie niezbędnych dokumentów, skierowane do Archiwum Państwowego oraz do Sądu Rejonowego w W., wniosek z dnia 8 grudnia 2014 r. o nadesłanie stosownych dokumentów skierowany do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W.). Jednakże – co wymaga podkreślenia – nie można uznać, że czynności te podejmowane były zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Jak wskazuje analiza akt sprawy, pomiędzy kolejnymi działaniami organu zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Jako przykład wskazać można okres po wpłynięciu odpowiedzi na pisma z dnia 20 i 21 sierpnia 2013 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że stosowne odpowiedzi wpłynęły do organu we wrześniu i październiku 2013 r., kolejne czynności w sprawie podjęte natomiast zostały dopiero w październiku 2014 r. Podobna sytuacja miała miejsce po uzyskaniu odpowiedzi z Archiwum Państwowego i Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. na pismo z dnia 28 października 2014 r. oraz wniosek z dnia 8 grudnia 2014 r. Po wpłynięciu stosownych dokumentów od w/w podmiotów (co miało miejsce odpowiednio w dniu 29 grudnia 2014 r. i w dniu 5 stycznia 2015 r.) kolejne działania w sprawie podjęte zostały dopiero w marcu 2015 r. i ograniczyły się do wystosowania w dniu 18 marca 2015 r. zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa oraz poinformowania stron o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. Zauważyć przy tym trzeba, że wskazany termin nie został przez organ dochowany, podobnie jak termin (do dnia 30 września 2015 r.) wyznaczony w kolejnym zawiadomieniu z dnia 18 czerwca 2015 r. Do dnia rozpoznania skargi stosowne rozstrzygnięcie nie zostało wydane. W ocenie Sądu okoliczności powyższe jednoznacznie wskazują, że skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest uzasadniona. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie, że przedmiotowa sprawa tocząca się w trybie nadzorczym, określonym w art. 156 § 1 kpa, ze względu na charakter i stopień skomplikowania wymaga dokładnego wyjaśnienia i analizy oraz uwzględniając fakt, że Minister Infrastruktury i Rozwoju mimo, iż z przekroczeniem terminów określonych w kpa, to podejmował jednak czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy, Sąd uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził jednocześnie, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na wskazany wyżej charakter sprawy i stopień jej skomplikowania. W ocenie Sądu zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r. w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.